El pasado día 28 de junio tuvo lugar en Luxemburgo la reunión del Consejo de Ministros de Medio Ambiente de la Unión Europea (UE)[1], previa al receso de verano, en la que se debatieron algunos temas pendientes de la política comunitaria ambiental.
El pasado día 28 de junio tuvo lugar en Luxemburgo la reunión del Consejo de Ministros de Medio Ambiente de la Unión Europea (UE)[1], previa al receso de verano, en la que se debatieron algunos temas pendientes de la política comunitaria ambiental.
Los acuerdos políticos alcanzados en esta reunión se refirieron a los siguientes actos legislativos: (i) una revisión a la Directiva Marco de Residuos, (ii) una Directiva sobre Normas de Calidad de Aguas en relación con ciertas sustancias peligrosas, y por último, (iii) un Reglamento para la prohibición de exportación de mercurio metálico y su almacenamiento seguro. Además de esos actos legislativos, el Consejo de Ministros adoptó paquetes de conclusiones relativas a (iv) las emisiones de CO2 a la atmósfera procedentes de fuentes móviles y (v) a la revisión del sistema actual de comercio de emisiones de gases con efecto invernadero. A continuación, realizaremos un breve comentario a cada uno de los temas mencionados.
(i) Revisión de la Directiva Marco de Residuos 75/442/CEE[2]
Con esta revisión se pretende simplificar y actualizar la legislación comunitaria vigente mediante la derogación y sustitución de las Directivas de Residuos Peligrosos y de Aceites usados, y clarificar algunas definiciones que, por su ambigüedad, han dado lugar a numerosos conflictos y que incluso han sido objeto de sentencias del Tribunal Europeo de Justicia[3] (casi todas ellas originadas en la falta de distinción clara y precisa entre lo que se entiende por operaciones de valorización y operaciones de eliminación de residuos).
En este contexto, el tema que ocupó la mayor parte de la discusión fue la consideración de la naturaleza de los residuos destinados a ser incinerados con recuperación de energía ¿Son residuos? ¿o son subproductos destinados a producir energía mediante su combustión? Es éste un asunto muy importante en la medida en que la operación de valorización puede en realidad encubrir una operación de auténtica eliminación. Sucede que, debido a los menores costes en sus incineradoras municipales, algunos países ven con impotencia como importaciones masivas de residuos llegan a sus territorios so pretexto de que son subproductos para recuperar energía y están obligados a aceptarlos porque las reglas del Mercado interior de la UE prohíben poner obstáculos a su libre circulación. Es éste el caso de República Checa, Eslovaquia, Rumania y Polonia.
Los Estados miembros más desarrollados de la UE saturan la red de incineradoras locales de los menos desarrollados obligándoles consecuentemente a llevar sus propios residuos a vertederos. Esos Estados miembros de la UE menos desarrollados hubieran querido sin duda derogar la cláusula del Reglamento de Traslado de Residuos que les impide prohibir estas importaciones. Y, curiosamente, Austria y Dinamarca también hubieran querido derogar dicha cláusula pero fundadas en un motivo distinto: la preservación de la industria de incineración local. Explicaron los Ministros de dichos países que las modernas y costosas instalaciones de tratamiento de residuos requieren, para ser eficaces y rentables, asegurarse un suministro mínimo permanente de residuos y una planificación ordenada de los tratamientos y otorgando prioridad a sus residuos nacionales. Por su parte, los Ministros de Luxemburgo, Malta, Chipre e Irlanda, junto con la Comisión Europea[4], no deseaban la derogación, esgrimiendo como argumento la defensa de la libre circulación en el Mercado interior de la UE, lo cual es perfectamente entendible desde el punto de vista de la falta de espacio físico disponible para las instalaciones en los territorios de los mencionados países y el poco volumen de residuos nacionales, que por economía de escala, impediría que dichas instalaciones alcanzasen una rentabilidad adecuada en el caso de radicarse allí.
El acuerdo final se alcanzó sobre la base de permitir a los Estados miembros que limiten las importaciones destinadas a incineración cuando de no hacerlo dicha circunstancia pudiera ocasionar que sus propios residuos vayan a eliminación o no sean compatibles con el plan nacional de gestión de residuos que tienen programado. En dichos casos, el Estado miembro en cuestión tendrá que notificarlo oficialmente a la Comisión.
Adicionalmente, para que una operación de incineración pueda ser considerada como de valorización con recuperación de energía, deberá responder a unos criterios especiales de los que se darán ejemplos no exhaustivos en un Anexo que se acompañará a la nueva Directiva y a una fórmula matemática para el cálculo de la eficiencia energética de la instalación, con una distinción clara entre lo que se considera valorización y lo que se entiende por eliminación. Además, la Comisión elaborará una guía para la interpretación y adaptación al progreso técnico y la aplicación de la fórmula matemática que tenga en cuenta las condiciones locales y climáticas.
Por último, establecieron los objetivos para el reciclaje de distintos tipos de residuos; en concreto, un 50% para los residuos urbanos y un 70% de los residuos industriales y de construcción y demolición a alcanzar en el año 2020, así como el requerimiento a todos los gobiernos nacionales de los Estados miembros de establecer la recogida selectiva para algunos tipos de residuos elementales y para la Comisión Europea de realizar una propuesta de Directiva de Residuos Biodegradables a más tardar en junio de 2008.
(ii) Propuesta de Directiva sobre Normas de Calidad del Agua en relación con ciertas sustancias peligrosas
Esta propuesta, tendiente a modificar la Directiva Marco de Aguas 2000/60/CE[5], fue aprobada por unanimidad en el seno del Consejo de Ministros de Medio Ambiente de la UE. El artículo 16[6] de la citada Directiva Marco de Aguas define una estrategia de lucha contra la contaminación del agua por productos químicos y en este contexto, se estableció en una primera fase y mediante Decisión 2455/2001[7] una lista de 33 sustancias peligrosas a tratar con carácter prioritario a nivel comunitario. Son precisamente esas sustancias prioritarias[8], a cuya revisión se refieren las normas de calidad contempladas en esta propuesta de Directiva estudiada por los Ministros.
La propuesta establece normas de calidad ambiental para garantizar un nivel de protección adecuada contra los riesgos que estas 33 sustancias[9] pudieran causar al medio acuático y para ello fija valores de concentración máxima admisible en aguas superficiales. Además, obliga a las autoridades ambientales de los Estados miembros a velar para que algunas de esas sustancias no sobrepasen ciertas concentraciones en los tejidos de los peces, moluscos, crustáceos y otros organismos. Los Estados miembros deben designar, caso por caso, aquellas zonas que transitoriamente puedan sobrepasar dichos niveles y que deberán figurar en los planes de gestión de cuenca tal y como está establecido en la Directiva Marco de Aguas. Y sobre la base de las informaciones recogidas por los Estados miembros, se realizará un inventario de emisiones, vertidos, fugas y pérdidas de las sustancias prioritarias, que tendrá carácter público.
Además, la lista de 33 sustancias prioritarias volverá a ser examinada y actualizada como mínimo cada cuatro años. La revisión tendrá en cuenta toda la información procedente de los Estados miembros, del Comité Científico de Toxicología, Ecotoxicología y Medio Ambiente (CSTEE), de la Agencia Europea de Medio Ambiente, de los programas comunitarios de investigación, de los organismos internacionales de los que forma parte la Comisión, de las asociaciones empresariales europeas y la proporcionada por las organizaciones de protección del medio ambiente.
(iii) Propuesta de Reglamento para la prohibición de exportación del mercurio y su almacenamiento seguro
También por unanimidad fue aprobada esta propuesta de Reglamento que forma parte de la “Estrategia Comunitaria relativa al Mercurio”[10], incluida en el Sexto Programa de Acción de Medio Ambiente, y que prohibirá la exportación de mercurio metálico desde la UE, a partir del 1º de julio de 2011[11].
Para esa misma fecha, el mercurio que no se utilice en la industria cloroalcalina, o que resulte de operaciones de limpieza de gases, o que se origine como subproducto de la minería de metales no ferrosos, deberá ser almacenado de forma segura, en recipientes adecuados y en una mina subterránea de sal o en una instalación dedicada expresamente y equipada para un almacenamiento temporal antes de su disposición final.
A su vez, los Estados miembros deberán informar, hacia el 2014, sobre la aplicación y efectos en el mercado de este Reglamento, citando cifras de volúmenes, precios, países de origen y destino así como usos a que esté destinado el mercurio líquido que se importe en la UE, o que se comercie entre países dentro de la UE. Cabe destacar que, debido a la insistencia del Ministro de Medio Ambiente de Suecia, se aceptó que la Comisión presente un informe hacia el 2009 sobre las actividades de investigación sobre el almacenamiento seguro, incluido un informe sobre la técnica de solidificación del mercurio metálico.
(iv) Revisión de la Estrategia Comunitaria en materia de Reducción de Emisiones de CO2 en fuentes móviles
El Consejo aprobó un paquete de conclusiones con vista a la revisión de la actual política comunitaria en materia de CO2 procedente de turismos y de vehículos industriales ligeros. Dicha política se encuentra actualmente basada en acuerdos voluntarios con los fabricantes de automóviles, en la Directiva de Etiquetado de Consumo y en incentivos fiscales que proporcionan los Estados miembros; estrategias todas que, lamentablemente, no han arrojado los resultados favorables esperados en un primer momento[12]. Por ello, en la reunión de Ministros se planteó la necesidad de añadir otras medidas legislativas que obliguen a que las emisiones medias de los motores de los vehículos ligeros que se comercializan en la UE no sobrepasen los 130 g/Km y que, mediante medidas complementarias (neumáticos, sistemas de control de inflado, aire acondicionado, aerodinámica, biocarburantes, etc.) se consigan reducir otros 10 g/Km hasta alcanzar los 120 g/Km para el 2012, aproximadamente, tal y como estaba previsto inicialmente.
A su vez, todo ello deberá complementarse con medidas para fomentar la compra de vehículos más eficientes desde el punto de vista energético, con la modificación de la Directiva de Etiquetado de Consumo y con el hecho de que los Estados miembros examinen si una fiscalidad de los vehículos basada en sus emisiones de CO2 puede ser objeto de mayor consideración.
(v) Revisión del Sistema de Comercio de Emisiones de gases con efecto invernadero
Recordemos que el Sistema Europeo de Comercio de Emisiones o ETS (“European Trading Scheme”), basado en los principios de Kyoto, se constituyó mediante la publicación de la Directiva 2003/87/CE[13] sobre comercio de emisiones de CO2, que fijó para el pasado 1 de enero de 2005 el comienzo de las actividades de mercado y en la Directiva 2004/101/CE[14], conocida como “Directiva de Vinculación” (“Linking Directive”) pues tuvo por objetivo armonizar el ETS con el sistema del Protocolo de Kyoto, incorporando a tal fin otros mecanismos flexibles, aunque con determinadas limitaciones. Así, desde el 1 de enero de 2005 se reconocerán en el ETS los certificados emitidos bajo los mecanismos de desarrollo limpio y desde el 1 de enero de 2008, los emitidos por proyectos de aplicación conjunta. Por último, el Reglamento 2216/2004 CE, fijó los procedimientos para el registro de los derechos de emisión y sus intercambios entre empresas y países. Con ello quedó configurado el marco normativo básico que permitiría operar al Sistema Europeo de Comercio de Emisiones.
En este contexto, en la reunión del Consejo de Ministros se estimó necesario que la Comisión estudiara la factibilidad de extender el comercio de emisiones a los usos y cambios de uso del suelo, al sector forestal y al transporte terrestre. Los Ministros opinaron que la evaluación comparativa (benchmarking) y la subasta eran opciones complementarias importantes para los periodos futuros de asignación y que debería considerarse un mayor porcentaje obligatorio de subasta, teniendo en cuenta la competitividad global. Asimismo, se señaló que debido a su impacto creciente en el cambio climático, la aviación debería incluirse en el sistema de cuotas de emisión, pero de manera tal que la competitividad entre las aerolíneas no resultara afectada.
Además, en el Consejo de Ministros se manifestó la firme intención de que la UE establezca vínculos con otros sistemas de comercio y desarrollar así un mercado global más allá del 2012 y se acordó reiterar el pedido a la Comisión para que analice posibles fugas de emisiones de gases con efecto invernadero a países que no participan del esquema internacional, debiendo explorar soluciones para aplicar a esos casos concretos. Por último, el Consejo de Ministros invitó a la Comisión a presentar antes de finales del 2007 propuestas para la revisión de la Directiva de Comercio de Emisiones, ya que todas las instalaciones con emisiones significativas de CO2, sin excepción, deberán estar incluidas en el sistema de comercio de emisiones.
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[1] El Consejo Europeo es la principal instancia decisoria de la UE. Al igual que el Parlamento Europeo, fue creado por los tratados constitutivos de los años ‘50. El Consejo representa a los Estados miembros y a sus reuniones asiste el ministro de cada gobierno de cada Estado miembro que tiene a su cargo el tema del cual se va a tratar en la respectiva reunión. En este caso, han asistido todos los ministros de medio ambiente de cada uno de los países que conforman la UE.
[2] La UE dispone de un marco de gestión coordinada de los residuos en los Estados miembros para limitar su producción y organizar de la mejor manera posible su tratamiento, recuperación o eliminación.
[3] Se aclaran los conceptos de producto, residuo de producción y subproducto, basándose principalmente en las decisiones del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Se proporcionan asimismo directrices para ayudar a las autoridades competentes a distinguir entre residuo y no-residuo. Así pues, un residuo de producción no constituye residuo cuando la reutilización de la materia producida no sólo es posible, sino que además es segura, sin transformación previa, y sin solución de continuidad del proceso de producción; además de ello, el subproducto no puede ser un material del que el fabricante esté obligado a desprenderse o cuya utilización prevista esté prohibida. Por otra parte, algunos elementos constituyen indicios que permiten identificar un material como residuo, en particular que no pueda darse otro uso que su eliminación, que el uso previsto tenga un impacto ambiental elevado o exija medidas de protección específicas, que el método de tratamiento aplicado sea un método estándar de tratamiento de residuos, que la empresa considere que el producto es un residuo o incluso que la empresa intente limitar la cantidad de material producido.
[4] La Comisión es la institución de la Comunidad Europea que garantiza la aplicación de las disposiciones del Tratado, toma la iniciativa en cuanto a las políticas comunitarias, propone los actos jurídicos comunitarios y ejerce sus funciones en áreas específicas. En el ámbito de la política económica, la Comisión recomienda unas orientaciones generales para las políticas económicas de la Comunidad e informa al Consejo de la UE sobre la evolución y las políticas económicas.
[5] Directiva Marco de Aguas 2000/60, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000; DO L 327 de 22.12.2000, por la que se establece un marco comunitario para la protección de las aguas superficiales continentales, de transición, costeras y subterráneas, para prevenir o reducir su contaminación, promover su uso sostenible, proteger el medio ambiente, mejorar el estado de los ecosistemas acuáticos y atenuar los efectos de las inundaciones y las sequías.
[6] ART. 16 Directiva Marco de Aguas
[7] DOCE L 331/1 de 15 de diciembre de 2001. Decisión No. 2455/2001/ce del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de noviembre de 2001 por la que se aprueba la lista de sustancias prioritarias en el ámbito de la política de aguas, y por la que se modifica la Directiva 2000/60/CE.
[8] Las sustancias prioritarias se han determinado mediante un procedimiento de recopilación de los datos obtenidos gracias a un nuevo método: la medición de las aguas superficiales de los Estados miembros basada en modelos (COMMPS, Combined monitoring-based and modelling-based priority setting – procedimiento combinado de fijación de prioridades basado en mediciones y modelos). Entre dichas sustancias cabe destacar el antraceno, el benceno, el cadmio y sus compuestos, el tributiltín o el naftaleno.
[9] SUSTANCIAS PRIORITARIAS
[10] Comunicación de la Comisión, de 28 de enero de 2005, «Estrategia comunitaria sobre el mercurio» [COM (2005) 20 – Diario Oficial C 52 de 2.3.2005]. (COM 20-2005 Estrategia comunitaria sobre el mercurio)
[11] Aunque existen fuentes naturales de emisión de mercurio, como los volcanes, las emisiones procedentes de las actividades humanas (como la combustión de carbón y el uso de mercurio en diferentes productos) han aumentado notablemente la exposición ambiental al mercurio y su sedimentación. Los principales usos a escala mundial son, a saber, el lavado del oro (explotación artesanal de yacimientos auríferos esencialmente aluviales y eluviales para extraer el mineral de oro en forma de polvo, partículas o pepitas), las pilas y acumuladores y la industria cloroalcalina, representan más del 75 % del consumo de mercurio. Hoy en día, sólo la industria cloroalcalina efectúa un consumo importante en la UE. La utilización del mercurio para el lavado del oro es especialmente significativa en la Guayana Francesa (donde las autoridades francesas están estudiando la posibilidad de prohibir este uso), pero no así en la zona europea de la UE. Por otra parte, el empleo de mercurio en las pilas y los acumuladores se encuentra ya limitado por la Directiva 91/157/CEE.
[12] Aunque se han reducido las emisiones, al ritmo actual no se alcanzará el objetivo intermedio previsto de 140g CO2/Km en 2008/2009 y difícilmente podrá conseguirse el objetivo comunitario de 120 g/Km en 2010, si no se añaden medidas adicionales, que es precisamente de lo que trata el paquete de conclusiones al que hacemos referencia aquí.
[13] DOCE L257/32. DIRECTIVA 2003/87/CE DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 13 de octubre de 2003 por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo.
[14] DOCE L338, de 13 de noviembre de 2004. Directiva 2004/101/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de octubre de 2004, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad con respecto a los mecanismos de proyectos del Protocolo de Kyoto.
Por Ana Macoretta
04/09/07
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