CeDePesca hace pública su posición.
CeDePesca hace pública su posición.
Con la firma del Presidente de la Comisión Directiva de CeDePesca, Ing. Ernesto Godelman, se presentó esta carta abierta al Juzgado Federal de Mar del Plata exponiendo la posición de esa organización acerca del problema de la pesquería de la merluza.
Juzgado Federal de Mar del Plata Nº 4
Juez de 1ª Instancia
Dr. Alfredo E. López
S/D_____________________________
Sr. Juez:
La presente tiene por objeto agradecer en primer lugar la invitación que nos hiciera llegar para participar como oyentes en la primera audiencia referida a la pesca en Argentina, así como la expresa indicación en su resolución en el sentido de que el trabajo de CeDePesca podría ser asumido como un potencial apoyo para las autoridades competentes en la búsqueda de soluciones para la declinación de los stocks de merluza, fuente de la principal pesquería nacional.
Lamentamos no haber podido estar presentes en dicha audiencia debido a la escasa anticipación con que nos enteramos de su atenta invitación, y esperamos poder agendar con tiempo suficiente esta vez nuestra asistencia a la nueva audiencia convocada para agosto.
Quisiéramos, entretanto, compartir con Usted y el público en general algunas reflexiones breves sobre las causas de esta declinación y algunas posibles vías de abordaje para lograr la recuperación de la pesquería.
Como contexto, quisiéramos expresar que una pesquería es un fenómeno complejo, que abarca un recurso natural y su hábitat por un lado, y a los seres humanos que lo explotan por el otro, con todo su entrelazado de factores económicos, sociológicos, jurídicos y culturales involucrados. Y en el caso de la pesquería de merluza en Argentina, con multiplicidad de escenarios y actores, esa complejidad es muy elevada.
Las causas originarias de la declinación no son demasiado difíciles de determinar: a un proceso de crecimiento paulatino de la capacidad de pesca, que ya fue observada por científicos del INIDEP a fines de los ´80 como “excesiva”, se le agregó un crecimiento brutal en los ´90 como producto de los elevados incentivos en la Unión Europea para la emigración de buques de gran porte hacia “terceros países”, y la buena recepción que a esos buques procesadores les dieron en Argentina las autoridades nacionales de entonces.
Dichos buques, ingresados mediante procedimientos muchas veces no legales, que fueron investigados por la Auditoría de la UBA en 2000 y cuyas conclusiones no han tenido aún efecto práctico, llegaron a un número de alrededor de 60 y a una captura superior al 50 por ciento del total.
Este proceso, largamente estudiado y difundido por CeDePesca, culminó en la crisis de fines de los ´90, que jurídicamente se expresó en la Ley de Emergencia Pesquera 25.109 y en el Decreto 189/99, todavía vigente. Dichas normativas suspendían la aplicación del artículo 27 en lo que se refiere a la pesquería de merluza (cuotificación en base a los parámetros establecidos por ese artículo) y autorizaban a la Secretaría de Agricultura (SAGPYA) a asumir todas las funciones de gestión de ese recurso, imponiendo las restricciones necesarias incluso en áreas de jurisdicción provincial, de acuerdo a lo que preveía la Ley 24.922 (Ley Federal de Pesca).
La medida más destacada de la Ley de Emergencia de 1999 fue la prohibición para los barcos congeladores de pescar merluza y de operar al norte del paralelo 48 S. Dicha medida fue prolongada en el tiempo otros tres años en aplicación del Decreto 189/99, pero solo nominalmente, ya que numerosos amparos dictados por jueces federales permitieron la operación libre de muchos de esos buques tal como lo venían haciendo antes de la ley de emergencia.
Al mismo tiempo, una serie de normas restringieron la operación de la flota fresquera: en 2000, mediante un régimen de control de esfuerzo, y desde 2001 en adelante, mediante un régimen de cupos anuales y trimestrales de captura por buque. A partir de 2004 las autoridades actuales permitieron la operación de la flota congeladora hasta el paralelo 41 S, con restricciones en los cupos de captura y en una franja de cinco millas que bordea la zona de veda de protección de juveniles.
Antes incluso de la determinación jurídica de esta emergencia, ya se habían adoptado medidas, como el establecimiento de una gran zona de veda para protección de juveniles frente al Golfo San Jorge, el mallero mínimo de 120 mm, el Dispositivo de Escape de Juveniles (DEJUPA), el Dispositivo de Selectividad de Langostino, para separar la merluza (DISELA II), y el Monitoreo Satelital de la posición de los buques, que fue puesto en marcha en 2000, “apagado” en 2001 y restablecido en 2004. Más adelante se agregó la creación de una Subcomisión de Descargas dentro de una Comisión de Manejo de Merluza.
La pregunta clave en todo esto es, ¿por qué, a pesar de las restricciones impuestas y otras medidas adoptadas, la declinación continuó?
Es cierto que hubo una tenue señal de recuperación entre 2001 y 2003, debido a procesos reproductivos excepcionalmente exitosos, combinados con cierta reducción del esfuerzo logrado por las medidas vigentes. Pero
• el Monitoreo Satelital dejó de funcionar entre 2001 y 2004 “por falta de pago” y casi todos los actores entraron a pescar en la zona de veda, y a declarar capturas “libres de cupo” al norte del 41 S;
• los amparos judiciales permitieron a una veintena de buques congeladores seguir operando libremente hasta que la prohibición se derogó en 2004;
• un núcleo sustancial de los inspectores de pesca se dedicó a mirar hacia otro lado, incentivados por coimas que suman unos 3 millones de dólares anuales, transformando los muelles en “zonas liberadas” para la descarga de volúmenes indeterminados e indiscriminados, y posibilitando el no uso de artes selectivas y el descarte masivo en las pesquerías de merluza y de langostino;
• existe un conjunto de medidas que, por razones prácticas o culturales, no se aplican, y refuerzan el círculo de la corrupción “para poder seguir trabajando”. Es el caso del mallero de 120 mm, el DEJUPA, el DISELA, el máximo desembarque de 10 % de juveniles. Las tres primeras medidas son la “materia prima” de la corrupción de inspectores embarcados y la última, junto a la necesidad de “estirar los cupos” son la “materia prima” de la corrupción en los muelles;
• las autoridades convivieron con esta situación de descontrol y no hicieron nada sustancial por transparentar la información y lograr la participación real de los actores en el proceso de control para limitar la corrupción, y la sub-declaración;
• esas mismas autoridades no siguieron nunca en tiempo y forma las recomendaciones científicas respecto de los cupos de pesca, mantienen zonas de “pesca libre” y admitieron la sobrepesca;
• no se ha logrado avanzar con Uruguay para un manejo sensato, compatible y ajustado a las recomendaciones científicas en la zona de pesca administrada en común, donde las capturas de la flota argentina no se descuentan de los cupos por buque;
• no se ha logrado gestionar en forma eficaz la pesca de adultos reproductivos en la zona de Isla Escondida en verano y la de juveniles en el Golfo San Jorge a lo largo del año.
De esta manera, la gran oportunidad brindada por cinco años de excelentes y buenos procesos reproductivos se desperdició, y nunca se logró superar la situación crítica en la que los stocks se hundieron a fines de los ´90.
Entretanto, la flota congeladora se fue reduciendo o reciclando, y la flota fresquera siguió incrementando su capacidad de pesca, ya sea por la vía de permitir que buques congeladores operen como fresqueros, o por la vía de incrementar bodegas, potencia de motores y tecnología de pesca, o mediante el reemplazo de buques por otros aparentemente iguales, pero en la práctica más eficaces. La capacidad de pesca siguió siendo excedente en relación a la capacidad de los recursos para reproducirse.
La pregunta que debemos hacernos ahora es: ¿existen todavía posibilidades de recuperar estos stocks?
Creemos que sí existen esas posibilidades, desde un punto de vista biológico, pero para realizarlas es importante entender por qué hasta ahora no se ha logrado avanzar y, en verdad, estamos cada vez peor.
Los barcos congeladores
Hay quienes creen que la presencia de los barcos congeladores al norte del paralelo 48 S, debido a su alto poder de pesca, es la principal causa del problema con los stocks de merluza y que todo se resolvería enviándolos fuera de esa zona, donde existen las mayores concentraciones de esa especie.
Nosotros decimos que ojalá las cosas fueran tan simples. Es cierto que hay problemas con esa flota. Por ejemplo, cuando traen a tierra producto terminado, hay que hacer una multiplicación para saber cuánto pescado entero pescaron y descontarlo de su cupo. Si traen el llamado “tronco” (el pescado sin cabeza, sin cola y sin vísceras) el número o factor de conversión es uno diferente de si traen filetes. Ese número o factor de multiplicación depende de la eficiencia de las máquinas elaboradoras a bordo, y cambia de buque a buque e incluso dentro de un mismo buque se van desajustando las máquinas a lo largo del tiempo y cambia ese factor. Como generalmente los números establecidos que se usan para hacer esas multiplicaciones son más pequeños que la relación verdadera, las capturas que finalmente se declaran son menores a las reales.
Otro problema con esa flota es que, cuando su actividad se realiza a la par de los buques fresqueros (la mayoría más pequeños), les reduce y dispersa los cardúmenes de tal manera que los barcos fresqueros ya no encuentran el pescado.
Pero la flota congeladora, actualmente de 28 buques, se redujo prácticamente a la mitad en los últimos 10 años, y además, debido a las restricciones de cupos de merluza que tienen, ya operan más de la mitad de su tiempo al sur del paralelo 48 S. Es decir, que en todo caso, la presencia de la flota congeladora sobre la pesquería de merluza es un problema cuatro veces menor al de hace diez años, cuando CeDePesca acordaba que el confinamiento al sur del 48 S podía ejercer un efecto positivo inmediato.
Además, por otro lado, de los 150 buques fresqueros, hay unos treinta que tienen una capacidad de pesca similar a la de un congelador, y muchos de ellos son ex-congeladores. Esto hace que la efectividad de una eventual zonificación en base al criterio fresquero-congelador sea dudosa como forma de recuperar el recurso.
Los agujeros negros
Creemos que hoy hay un problema mucho más trascendente afectando la salud de la pesquería. Nos referimos a los numerosos agujeros negros del sistema de control estatal, que permite descartes masivos y el desembarque de miles de toneladas de merluza en negro, tanto por la flota congeladora como por la flota fresquera. Estas capturas no declaradas distorsionan completamente el sistema de cupos, así como los datos que se usan en los modelos de cálculo que el INIDEP utiliza para estimar las capturas biológicamente admisibles.
Este sistema de control, de acuerdo a una normativa de hace dos años, debía ser auditado por representantes de las cámaras empresarias, pero después de algunos pequeños logros, y de fracasar en el pedido de información en tiempo real a la Subsecretaría de Pesca, la única cámara que seguía participando, decidió retirarse del mismo.
Factores normativos y culturales
Sin embargo, debe reconocerse que hay factores normativos que conspiran para reproducir y mantener esos agujeros negros. Por ejemplo, las normas que establecen la obligatoriedad de desembarcar no más del 10 % de juveniles y el uso obligatorio de la malla de 120 mm para pescar ejemplares que en general son adultos. Si la evidencia demuestra que existe una población compuesta en más del 60 % por juveniles, la norma plantea obligaciones de cumplimiento imposible. Algo así como obligar a las personas a respirar solo aire puro en medio del smog.
Entonces intervienen los factores económicos y culturales: ¿qué se puede hacer para “seguir trabajando” si, de hecho, las normas me lo impiden? ¿Si me resulta imposible pescar solo un 10 % de juveniles? ¿Si con el mallero de 120 mm no puedo completar el barco? Ante la falta de respuesta de las autoridades –que muchas veces, en base a la experiencia, ya se da por descontada-, la alternativa es una sola: coimear a los inspectores y hacerlos “socios” de la actividad.
Es decir, se crea una “sub-legalidad” determinada por la voluntad de un grupo para-estatal (los inspectores) que tienen el poder necesario para imponer normas de facto si se les paga lo suficiente. Ellos “permiten” el no uso de artes selectivas, el descarte y las sub-declaraciones en muelle, y así “dejan trabajar”, que es lo que la gente de la pesca necesita. Y también pueden ejercer la amenaza de las sanciones si alguien intenta salir de ese esquema.
Evidentemente, para poder ejercer este poder, tienen sus mandos, que no son los mandos naturales de la estructura jerárquica del Estado.
Limitaciones y posibilidades del diálogo
Las convocatorias al diálogo como el que Ud. llama en su resolución, pueden resultar atractivas, pero el peligro es la reiteración de un escenario muy conocido: un diálogo de sordos donde los que representan a los fresqueros denostarán a los congeladores como causantes de todos los males, los que representan a los congeladores recordarán que al norte del paralelo 41 S actúa solo la flota fresquera y el recurso está igual de mal o peor, la Auditoría General de la Nación contará de nuevo lo que ya dice su reporte publicado en internet, el INIDEP reiterará lo que dicen sus informes técnicos, y las autoridades podrán decir que hacen su mejor esfuerzo y contarán avances reales o deseados. Seguiremos así en punto cero.
Una vez más, los factores culturales y la historia del sector conspiran contra el consenso: la desconfianza mutua prima y nadie cree que lo que se firme hoy se respetará mañana. Si, por ejemplo, alguien propone que el límite de operación de los congeladores sea el 47 S, unos dirán: “después vienen por el 46” y los otros dirán: “después vienen por el 48”. Si los empresarios proponen trabajar por determinado objetivo de manejo, los gremios supondrán que los quieren usar para la disputa por cuotas más grandes. Todos están esperando a ver que se trae el otro bajo el poncho.
En cambio, diálogos más enfocados sobre determinados objetivos, como la revisión de ciertas normas, o la aplicación de un sistema selectivo aceptado por todos, podrían ser más fructíferos. Un objetivo paralelo es construir confianza en base a acuerdos que se respetan. Idealmente la autoridad, o el INIDEP, podrían convocar a tales diálogos. En su ausencia, CeDePesca lo viene intentando desde hace tiempo, con suerte diversa.
Un ejemplo de ello es el taller sobre normativa de la pesquería de merluza, realizado en el pasado mes de abril, cuyas conclusiones adjuntamos a la presente.
Las soluciones existen, y la justicia puede ayudar
Las soluciones existen. Fueron expresadas muchas veces. Básicamente son cuatro:
• seguir las recomendaciones científicas en serio, incluyendo la zona común Argentina-Uruguay,
• transparentar toda la información pesquera, incluyendo controles cruzados de Pesca nacional y provincial, SENASA, AFIP y Aduana,
• establecer mecanismos participativos para la gestión, incluyendo la aprobación de un Plan de Manejo y la revisión periódica de las normas acordadas, y
• definir un plan de reducción efectiva de la capacidad de pesca.
Lo que pasa es que seguir las recomendaciones implica recortar cupos, reducir ingresos de trabajadores, poner en peligro la ecuación económica de empresas. La reducción de la capacidad de pesca también implica alguna pérdida de ingresos para trabajadores. Por eso para abordar este conjunto de situaciones hace falta la intervención solidaria de los Ministerios de Economía, Acción Social, Trabajo y Educación.
También haría falta que el INIDEP, además de asegurar su funcionamiento normal –hoy sumamente deteriorado-, comience a dedicar esfuerzos serios a la investigación socio-económica y jurídica que acompañen los esfuerzos de investigación biológica para producir recomendaciones integrales, incluyendo la evaluación de la efectividad del sistema de cupos y las posibles alternativas de gestión aplicables.
El propio conflicto con relación a la actuación de la flota congeladora debería ser objeto de estudios imparciales para analizar implicancias y alternativas, quitándole apasionamiento e irracionalidad al debate.
Esos temas lamentablemente escapan a las posibilidades de acción del Poder Judicial. Pero la justicia podría investigar, sin esperar a la próxima revisión dentro de tres años, si se cumplen las recomendaciones de la Auditoría General de la Nación o si, por el contrario, se está incurriendo en el incumplimiento de los deberes de funcionario público. Ello podría incentivar el cumplimiento de las normas y el debate sobre las que no se pueden cumplir, en forma práctica y productiva.
La justicia también podría estudiar la alternativa de suspender por un tiempo determinado la aplicación de esas normas incumplibles para quitarle sustento a la corrupción, mientras se determinan las normas de reemplazo.
Esa medida, y transparentar la información, significaría aplicar un duro golpe a la corrupción en la pesca, y como vimos, hay fuertes presiones en contra.
Sería una importante contribución de la justicia, por lo tanto, una investigación sobre la evolución patrimonial de inspectores, supervisores, jefes de distrito y sus allegados, tanto de orden nacional como provincial, a lo largo del litoral marítimo argentino. De esa forma podríamos conocer quiénes son los buenos para mantenerlos en el sistema, y punir ejemplarmente a los malos, para que no sigan haciendo negocios ilegales a costa del patrimonio natural de todos los argentinos y de los medios de vida legítimos de miles de tripulantes y trabajadores de tierra, que es lo que si debemos defender con el esfuerzo de todos.
Sin otro particular y esperando haber sido de alguna ayuda en la ardua tarea que se encuentra desempeñando, al tiempo que le deseamos el mejor de los éxitos en la misma, le saluda muy atentamente
Por la Comisión Directiva de CeDePesca
Ing. Ernesto Godelman
Presidente
Nota: Se adjuntan a la presente los siguientes documentos relacionados con la situación de la pesquería de merluza:
1. Estudio sobre el Acuerdo de Pesca con la Unión Europea. 1999
2. Anexo XXI del informe de la Auditoría General de la Nación en el que constan las propuestas de CeDePesca como expresión de la sociedad civil. 2008
3. Revista Recursos con artículo sobre las propuestas de CeDePesca. 2008
4. Conclusiones del Taller sobre Normativa de la Pesquería de Merluza, realizado en Abril de 2008.
05/06/08
CeDePesca