En los últimos días, como se señaló, trascendió que el Poder Ejecutivo Nacional, estaría buscando promulgar un proyecto de Decreto para eliminar la obligatoriedad del practicaje y el pilotaje en la Argentina en los próximos días, generando un intenso debate al respecto.
Con el objetivo de reducir costos para el comercio exterior, el proyecto del Ministerio de Desregulación y Transformación del Estado de la Nación Argentina, que conduce Federico Sturzenegger, buscaría liberar a los buques extranjeros de la obligatoriedad de contratar peritos locales para navegar los canales del Río de la Plata y de la Hidrovía Paraná-Paraguay.
El practicaje y pilotaje obligatorio han permitido garantizar la seguridad en las vías fluviales y los puertos argentinos, durante más de un siglo y medio. Su eventual eliminación y desregulación podría poner en riesgo la seguridad portuaria y fluvial y generar daños ambientales. En este contexto, El Estratégico tuvo la oportunidad de dialogar y conversar con Juan Carlos Donato, Consultor en Ecosistemas Portuarios, acerca del impacto que tendría dicha medida.
Con un enfoque técnico y una mirada estratégica sobre la logística nacional, Donato analiza los riesgos y beneficios de un decreto que podría transformar las reglas de juego en el litoral fluviomarítimo argentino y su red portuaria en los próximos años. A continuación, la entrevista completa.
El Estratégico – Desde su perspectiva, ¿cómo podría impactar la eventual eliminación del servicio de practicaje y pilotaje obligatorio, que estaría buscando oficializar el Gobierno Nacional, en la navegación comercial argentina?. ¿Y en la seguridad fluvial y portuaria?.
Juan Carlos Donato – Es preciso decir que el proyecto, no elimina el servicio de practicaje y pilotaje, propone su desregulación o liberalización, según como se mire. Busca romper la estructura de “numerus clausus” (derechos reales expresamente regulados por la ley), al permitir que cualquier profesional idóneo se inscriba en el registro sin límites de cupo.
La navegación comercial no debería interrumpirse, como se dijo en algunos medios de prensa, porque el servicio sigue siendo legalmente exigible en zonas de riesgo, si esta medida se implementa, implicaría una transición de modelo de tarifas reguladas, a uno de libre convención entre las partes. Está claro que el gobierno, busca fomentar la competencia y la baja de costos, pero obliga a los armadores a gestionar directamente la contratación de profesionales independientes, al eliminar la obligatoriedad, traslada parte del riesgo al armador y al capitán del buque.
La seguridad es el punto más sensible de la posible reforma, un punto positivo, es la delegación en la Prefectura Naval Argentina, el dictado de la normativa técnica complementaria, hay que decir que esta fuerza está bien preparada, pero habrá que mirar con atención, porque la PNA conserva el rol de policía de seguridad de la navegación (Art. 7°), pero su capacidad de intervención directa se acota: ya no gestiona el servicio, solo regula estándares y esto puede generar zonas grises si la supervisión no se fortalece en paralelo.
Preocupa el criterio de costo-beneficio e impacto económico, en la fijación de estándares que representa un cambio de paradigma: la seguridad ya no es un valor absoluto, sino una variable optimizable, elevando el umbral de eslora y calado a partir del cual el practicaje es obligatorio en ciertas zonas, además reconoce la idoneidad técnica de los capitanes de buques extranjeros que acrediten conocimiento de zona y dominio del idioma inglés, eximiéndolos del baqueano en esos casos.
El practicaje no es un simple servicio: es un sistema de mitigación de riesgos altamente especializado, tengamos en cuenta que Argentina tiene un sistema navegable de 4.725 kilómetros de litoral marítimo y 2.978 kilómetro de ríos navegables, con las complejidades que ello supone, por ejemplo en la flexibilidad para utilizar embarcaciones comerciales no específicas para el traslado de prácticos, ahí el reto es evitar incidentes en la interfaz buque-río-puerto.
EE – ¿Qué tan importante es el practicaje y el pilotaje en la navegación comercial en la República Argentina, en la actualidad? ¿Por qué?
JCD – Es crítico, el Proyecto de Decreto lo reconoce como un servicio público esencial para la seguridad de la navegación. Argentina representa el 5° litoral fluviomarítimo del mundo y uno de los sistemas de navegación, más complejos y económicamente estratégicos del hemisferio sur, no es conveniente, asumir el practicaje como asistente de ruta; es el garante de que un buque de gran porte no bloquee un canal o dañe infraestructura portuaria. Por nuestras vías navegables, circulan convoyes de barcazas y buques de gran porte que deben navegar cientos de kilómetros en ríos interiores con profundidades variables, curvas pronunciadas, pasos angostos, tráfico intenso y condiciones geológicas y morfológicas cambiantes.
El practicaje no es un formalismo burocrático: los prácticos conocen la hidrodinámica local, los vientos dominantes de cada estación, los puntos críticos de cada canal y las particularidades de cada puerto. El pilotaje, es complementario, porque cumple funciones equivalentes en la maniobra dentro de los puertos.
EE – ¿Considera que la eventual medida podría ser beneficiosa y efectivamente, reducir los costos del comercio exterior, como argumenta el gobierno?.
JCD – Puede haber una reducción, especialmente si se logra mayor competencia y transparencia tarifaria, pero no significará una reducción de costos logísticos, ni hará más competitivo el comercio exterior argentino. El practicaje representa un costo marginal dentro de la cadena logística, en cambio, lo que en términos de navegación, se llama acaecimiento, en la vía navegable (accidente, varadura o derrame), puede generar pérdidas económicas considerables. Entonces, el ahorro potencial debe analizarse junto con el riesgo que se asume.
El Poder Ejecutivo, apunta a eliminar lo que denomina “costos improductivos” mediante cinco ejes:
- Transparencia tarifaria: La obligatoriedad de publicar precios mensualmente y reportar contratos a la Autoridad Nacional de la Competencia busca evitar conductas abusivas.
- Desregulación del transporte de los prácticos, al permitir que los usuarios (armadores, navieras), provean sus propios medios de traslado, que actualmente es controlado por las mismas empresas de practicaje prestadoras y según el gobierno, monopolizan el servicio de lanchas.
- Exenciones técnicas: Eleva los umbrales de exención basados en eslora y calado, a buques de menor porte que hoy están obligados a contratar ese servicio que la tecnología actual de navegación podría suplir. Consideran los técnicos de la Agencia Nacional de Puertos y Navegación (ANPyN).
- Eliminación de la obligatoriedad del baqueano para capitanes extranjeros que acrediten conocimiento de zona, esto es un costo que hoy se paga en forma obligatoria independientemente de la capacidad real del capitán, argumentan los considerandos de la posible norma.
- La competencia entre prácticos independientes que, en teoría, debería presionar las tarifas a la baja.
Para redondear la pregunta: el proyecto establece tarifas máximas en su artículo 5°, pero no mínimas ni reguladas, eso me lleva a preguntarme ¿qué pasaría en puertos, con pocos oferentes disponibles, especialmente los de zonas alejadas?, habría que evitar la concentración informal y por ende la generación de precios más altos que los actuales. Además, el proyecto de decreto, no prevé Anexo de Reglamentación, eso impedirá evaluar con precisión los nuevos umbrales de exenciones, que son el corazón de la reducción de costos anunciada.
En síntesis: el potencial existe, pero dependerá críticamente de la capacidad de implementación y poder real de supervisión de la ANPyN para garantizar competencia efectiva, a mi entender hoy no cuenta con capital humano para gestionar esto.
EE – ¿Cuáles serían los eventuales riesgos y consecuencias, en caso de que el Ministerio de Desregulación y Transformación del Estado de la Nación Argentina decidiera reglamentar la eliminación del practicaje y el pilotaje obligatorio en las vías fluviales y los puertos argentinos?
JCD – Operativamente, puede haber menor utilización de prácticos en zonas alejadas, al desaparecer la obligación corporativa de cubrir todas las zonas de practicaje, los prácticos independientes se concentrarán naturalmente en los puertos de mayor tráfico Buenos Aires, Rosario, Bahía Blanca o Quequén). Habilitar mecanismos de suplencia (autorizar a Capitanes de Ultramar a actuar como prácticos en situaciones de crisis), podría debilitar la especialización del cuerpo de prácticos. La eliminación de barreras de entrada en los servicios de transporte, podría derivar en una disminución de la calidad de los activos (lanchas) si la PNA no mantiene estándares de certificación elevados.
Otra consecuencia regulatoria es la transferencia de las escuelas de formación (Náutica, Fluvial y de Pesca) de la Armada a la Agencia Nacional de Puertos y Navegación (ANPyN), marcaría una civilización total de la formación marítima que debe ser gestionada con cuidado para no perder estándares académicos. Así también el riesgo de informalización tarifaria: sin una estructura de precios regulados y con la obligación de publicidad mensual (Art. 10°) como único mecanismo de transparencia, pueden surgir acuerdos informales entre prácticos que recreen el monopolio, pero sin el encuadre jurídico que lo controlaba.
Otro riesgo delicado desde el punto de vista técnico, sería la exención de baqueanos para capitanes extranjeros. Los ríos navegables argentinos (Paraná, De la Plata, Uruguay, Paraguay), son vías navegables complejas, con condiciones hidrológicas variables, bajantes críticas y bancos de arena que cambian estacionalmente. El conocimiento de zona no es un dato estático: es experiencia acumulada en condiciones dinámicas. Certificar ese conocimiento mediante un papel puede no reflejar la realidad operativa.
La fragmentación del esquema de responsabilidad y control operativo traerá riesgos institucionales, porque se requiere una fuerte capacidad de fiscalización, la clave no está en la norma, sino en su ejecución. El proyecto, impulsa un actor central: La Agencia Nacional de Puertos y Navegación (ANPYN), a quien transfiere funciones regulatorias de peso y la verdad es que desde su creación (Decreto 3/2025), aún no ha demostrado capacidad técnica, operativa y administrativa, para gestionar estas incumbencias.
EE – ¿La eventual medida podría suponer una pérdida de la soberanía técnica argentina al permitir que los buques extranjeros puedan circular por las vías fluviales locales libremente sin control ni supervisión estatal?
JCD – No necesariamente, la apertura a certificaciones y a mayor participación de capitanes extranjeros puede interpretarse como internacionalización del sistema, pero la soberanía en nuestro litoral fluviomarítimo depende de factores múltiples y complejos, reformulación del sistema navegable, canales (Magdalena, Mitre), Paraná Gauzú y Alto Paraná, marina mercante nacional, impulso a la industria naval y puerto de aguas profundas, que debieran ser políticas de estado.
Yo diría que el mencionado proyecto, propone una apertura logística, que erosiona soberanía, es una tensión que el propio proyecto en danza reconoce, pero no resuelve completamente. El artículo 9° establece que los buques de bandera extranjera podrán prescindir del baqueano si su capitán cuenta con el Certificado de Conocimiento de Zona conforme al Decreto 817/92, o si tiene comando titulado en Argentina. Inmediatamente me surge una pregunta: ¿quién verifica ese conocimiento de zona en la práctica? Porque el posible Decreto, delega esa verificación en un sistema de declaración jurada (Art. 14°) que la Prefectura Naval podrá cruzar con un sistema informatizado. Es decir, el control pasa de ser presencial y operativo (el baqueano físicamente a bordo) a ser documental y remoto.
En nuestro sistema navegable, con una red de 102 puertos, esa diferencia no es trivial. Respetemos estándares globales (como el STCW), pero bajo una supervisión nacional que exige agilidad y transparencia, para evitar conductas monopólicas. En el plano sustantivo, la reducción de presencia humana argentina a bordo de buques extranjeros en vías de navegación interior es un retroceso real en la capacidad de supervisión técnica en tiempo real.
EE – ¿La eventual eliminación de estos servicios obligatorios implica la apertura de la navegación fluvial? En tal caso, ¿existen antecedentes de apertura de la navegación fluvial en el país? ¿Se han tomado medidas similares en otros momentos de la historia argentina?
JCD – El Proyecto del Gobierno, no implica una apertura irrestricta de la navegación fluvial en sentido estricto, porque no modifica el régimen de cabotaje, flexibiliza las condiciones de acceso al sistema de practicaje para buques extranjeros que ya están autorizados a navegar en aguas argentinas. Tiene una dimensión de apertura relativa, porque como dije en párrafos anteriores, reconocer idoneidad de capitanes extranjeros y eliminar obligatoriedad de baqueano argentino a bordo en determinadas condiciones, es decir, reduce uno de los mecanismos de presencia estatal argentina sobre la operación concreta de buques foráneos en aguas interiores.
Argentina, una batería de medidas muy nefastas, como antecedente de reformas en los años 90. El Decreto 1772/91, que terminó con la marina mercante nacional y perjudicó la industria naval argentina, el Decreto 817/92 (privatización y desregulación del transporte marítimo, fluvial y lacustre, Practicaje, pilotaje, baquía y remolque) que hoy sigue vigente o la Ley 24.093/1992, sancionada 8 días después que el Decreto 817 y la escandalosa concesión de dragado, balizamiento y peaje en el Río Paraná, tramo argentino.
Sin embargo, el practicaje siempre se mantuvo como un pilar de seguridad obligatoria. Lo que se plantea ahora es diferente: una flexibilización en un área históricamente considerada crítica, por eso el debate es tan relevante. El Proyecto de Decreto en ciernes, no es una novedad, se suma a una tradición de oscilaciones entre regulaciones y desregulaciones que comenzaron en 1991 y dejaron una maraña normativa vigente de nueve Leyes y 6 Decretos.
(Milagros Cesario – EL ESTRATEGICO) #NUESTROMAR
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