Antecedentes de la cuestión.
Desde hace casi veinte años, la Ley 23.018 reconoce a las mercaderías originarias de nuestra Patagonia que se exportan por puertos de la región, un "reembolso adicional" cuyo monto varía según el puerto por el que son despachadas y cuya percepción concluirá dentro de poco.
Durante trece de esos años la Aduana pagó pacíficamente este beneficio a los productos de la pesca (incluidos los elaborados y congelados a bordo), en función de los "certificados de origen" expedidos por los respectivos Gobiernos provinciales.
En septiembre de 1996, la Circular Telex 1229 del entonces Administrador Nacional de Aduanas ordenó dejar de pagarlo, con el argumento de que, como el mar no formaba parte de los territorios ubicados al sur del Río Colorado, esos productos no eran "originarios" de la Patagonia.
Este cambio de criterio fue resistido por las empresas pesqueras, que lo cuestionaron mediante acciones de amparo.
Aunque los Jueces de Primera Instancia y la Cámara Federal de Comodoro Rivadavia declararon la nulidad de la Circular Telex, la "mayoría automática" de la Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró, en abril de 1998, que no era válida por no ser manifiestamente ilegítima.
Como la mayoría de las empresas pesqueras que exportaron desde puertos patagónicos, entre la sanción de la Circular y el dictado del fallo de la Corte, habían percibido estos reembolsos por orden de los Jueces Federales que habían acogido favorablemente el reclamo, la Aduana promovió acciones para recuperarlos, junto con los crecidos intereses y recargos que se aplican en caso de mora en deudas fiscales. Además, con el argumento de que estos beneficios habían sido percibidos ilegítimamente, abrió sumarios por infracción aduanera contra las mismas empresas; amenazando con la imposición de multas de hasta cinco veces el valor percibido.
Las empresas se defendieron; lo que llevó el debate sobre la legitimidad de esos cobros (y, por ende, sobre los alcances de la Ley 23.018), primero al Tribunal Fiscal de la Nación y luego a la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de la Capital Federal, que es el tribunal de alzada competente.
Antes de que la Justicia decidiera definitivamente estas cuestiones, el Congreso Nacional dictó la Ley 25.454; la que puso fin al debate declarando que estas mercaderías son acreedoras al reembolso.
El contenido de la Ley 25.454.
Esta ley, promulgada de hecho el 6 de septiembre de 2001, tiene sólo dos artículos; y de ellos, el segundo es de forma. Esta brevedad no le quita trascendencia, ni evita la necesidad de desentrañar sus significados.
Para enmarcar este análisis, transcribo los dos párrafos de su artículo 1°:
A los fines de la Ley 23.018, reformada por la Ley 24.490, se consideran "originarios" a los productos del mar, sea éste territorial o no, de la región ubicada al sur del Río Colorado en toda su extensión, hasta el límite que la Nación reivindique como zona económica exclusiva.
El reembolso adicional será aplicado, en lo que respecta a los productos del mar, exclusivamente a las capturas efectuadas por buques de bandera argentina y por aquellos de bandera extranjera locados por empresas argentinas a casco desnudo, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 24.922.
El primer párrafo y su aplicación "retroactiva".
El art. 3 del Código Civil establece que "las leyes se aplicarán aún a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes. No tienen efecto retroactivo, sean o no de orden público, salvo disposición en contrario. La retroactividad establecida por la ley en ningún caso podrá afectar derechos amparados por garantías constitucionales".
La transición normativa está regida, en nuestro País y salvo pocas excepciones, por este texto.
La regla general es que toda ley nueva se aplica, por un lado, a las relaciones o situaciones jurídicas que sucedan luego de su promulgación; y por el otro, a las "consecuencias de las relaciones jurídicas existentes" al momento de su aprobación; sin que pueda tener efectos retroactivos.
Nada impide, sin embargo, que algunas leyes se apliquen retroactivamente. El mismo art. 3 lo admite cuando somete esa irretroactividad a una posible "disposición en contrario". Así, por ejemplo, la norma penal más benigna es aplicable retroactivamente, por expreso mandato del art. 2 del Código Penal.
Hay, además, leyes que se aplican retroactivamente aún cuando no medie una disposición que expresamente lo establezca. Son las llamadas "leyes aclaratorias" o "interpretativas".
Se trata de leyes del Congreso Nacional dictadas para definir los alcances o significado de una ley preexistente. La doctrina y la jurisprudencia entienden que forman parte de la Ley que interpretan; y como la integran "desde su comienzo", se aplican a las relaciones jurídicas nacidas antes de su entrada en vigor.
El primer párrafo del art. 1 de la Ley 25.454 tiene esas características.
Esta ley no está creando un nuevo beneficio fiscal. El reembolso que reconoce no es otro que el que resulta de las leyes que su texto cita. Tampoco innova en lo relativo al criterio de atribución del beneficio, que sigue dándose sólo a los productos originarios del territorio nacional ubicado al sur del Río Colorado, cuando se exportan desde puertos patagónicos. En otras palabras, nada de este párrafo cambia la Ley 23.018: sólo clarifica los criterios de su aplicación.
Sus antecedentes inmediatos (la disputa entre la Aduana y los particulares) indican que la Ley estuvo dirigida a dirimir ese entredicho; y lo hizo interpretando que los productos del mar se encuentran entre las mercaderías "originarias" de la Patagonia.
La terminología elegida lo confirma. Si se hubiera pretendido modificar la Ley anterior, se habría empleado una expresión distinta (por ejemplo, "se incorporan al régimen de la Ley 23.018" los productos de la pesca). Se dice, en cambio, que éstos "se consideran ‘originarios’". La palabra "considerar" significa "Pensar, meditar y reflexionar una cosa con atención y cuidado", "Juzgar, estimar" ("Gran Diccionario Salvat", Ed. La Nación 1992). Se "consideran" las cosas que ya existen; y fruto de la consideración es la emisión de un juicio sobre ellas. No hay aquí creación de cosas nuevas, sino reconocimiento de situaciones preexistentes. Si la Ley 25.454 "considera" que estas mercaderías son patagónicas, es porque ya lo eran y no porque ella así las declare.
En la misma línea, las comillas que encontramos en la misma frase ("se consideran ‘originarios’") remiten a esa palabra y concepto tal como están en la Ley 23.018. Así, confirman el significado que ya tenía (y sigue teniendo) en esa Ley; e incorporan la aclaración al texto legal primigenio.
Ello es coherente con la primer frase del párrafo ("a los fines de la Ley 23.018"), que al enviarnos a esa Ley ratifica que este párrafo de la n° 25.454 es aclaratorio de su antecedente.
Estamos, en consecuencia, ante una norma que aclara e interpreta los alcances que este beneficio fiscal tenía y tiene en la Ley 21.038; y que, por lo tanto, se aplica tanto a las exportaciones ulteriores a su sanción, como a las producidas entre el dictado de la Circular Telex 1229 y el 6 de septiembre de 2001 (con las anteriores no hay conflicto, porque hasta agosto de 1996 la Aduana había interpretado la Ley 23.018 en la forma que la "nueva" norma vino a confirmar).
Nuestros Tribunales tienen decidido que el Congreso Nacional puede válidamente dictar leyes aclaratorias; y que ellas deben aplicarse aún cuando dejen de lado la interpretación que los Jueces hubieran hecho de la ley "aclarada". Por este motivo, la declaración de la Corte Suprema acerca de la validez de la Circular Telex 1229 quedó privada de toda eficacia; y las exportaciones cumplidas durante el período en el que se aplicó esa Circular, eran acreedoras al cobro de estos reembolsos, que legítimamente percibieron en algunos casos.
Es por estas razones que el dictado de esta Ley debe provocar el inmediato desistimiento, por parte de la Aduana, de sus pretensiones de recuperar reembolsos pagados (con sus accesorios) y de sancionar a quienes los cobraron.
Recepción de novedades legislativas.
Entre la sanción de la Ley 23.018 y el dictado de la 25.454 hubo cambios en el régimen jurídico de las aguas jurisdiccionales argentinas.
Nuestro País dictó la Ley 23.968 (luego modificada por el Decreto Ley 2623/91), sobre espacios marítimos; y ratificó la Convención de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar.
Estos textos incorporaron a nuestro Derecho positivo la distinción entre el "mar territorial" (el ubicado entre las líneas de base y la milla 12) y la "zona económica exclusiva" (desde la milla 12 y hasta la milla 200).
La Ley 25.454 receptó estos cambios legislativos en la parte final de su primer párrafo, reconociendo el beneficio a los productos originarios de todas nuestras aguas jurisdiccionales, sean éstas "mar territorial" o "zona económica exclusiva".
Esta solución es coherente con el texto de los arts. 585 al 588 del Código Aduanero (modificados por Ley 23.968 y Dec. 2623/91); y también con la práctica anterior a la aparición de la Circular Telex 1229 (la Aduana venía pagando reembolsos a las exportaciones de mercadería originaria de la Z.E.E.). Tampoco hay aquí, en consecuencia, ninguna verdadera novedad legislativa.
Un "aggiornamiento" necesario.
Entre los años de 1993 y 2001 y al amparo de los Decretos 1493/91 y 1285/99, un importante número de buques pesqueros extranjeros faenó calamar en nuestras aguas.
Los propietarios de esos buques tuvieron socios locales; quienes durante los primeros años de esta modalidad de operación cobraron los reembolsos de la Ley 23.018.
Hubo serias sospechas de irregularidades en el disfrute de estos beneficios; lo que, por una parte, motivó que la Aduana denunciara la presunta comisión del delito de contrabando por parte de quienes participaron de esta actividad (la causa languidece en el Juzgado Federal de Río Gallegos, mezclada con una ampliación de la denuncia de muy dudosa justificación); y por la otra parte, llevó a la Autoridad Pesquera a excluir del beneficio a las mercaderías capturadas por barcos extranjeros a partir de principios de 1996.
Con el evidente propósito de que nadie se sienta tentado de repetir esta cuestionable experiencia, el segundo párrafo del art. 1° de la Ley 25.454 reconoce el beneficio sólo a los barcos operados efectivamente por empresas argentinas, que cumplan con todas las normas a que están sujetos nuestros pesqueros y que estén tripulados por argentinos.
Tampoco hay aquí ninguna novedad; porque hace varios años que los extranjeros y sus socios locales quedaron excluidos del beneficio. Hay, sí, la expresión de una política lógica: que sólo quienes invierten genuinamente en el País gocen de los beneficios fiscales que la Nación reconoce a sus industriales.
Conclusiones.
La ley que hemos analizado, amén de beneficiar a los pobladores de nuestra Patagonia y a las empresas pesqueras que operan desde sus puertos, puso fin a las angustias de los pescadores, cuya existencia estaba amenazada por la persecusión desatada contra ellos por la Aduana desde 1996.
Quienes intervienen en este negocio saben que la gran mayoría de estos empresarios renunció a cobrar reembolsos no percibidos durante el período en que la Circular Telex 1229 los puso en entredicho.
Falta que el Estado, en reciprocidad, abandone efectivamente su pretensión de recuperar los beneficios que se cobraron y de sancionar a quienes los percibieron; porque la nueva ley deja perfectamente claro que esa percepción fue legítima.
Buenos Aires, Octubre de 2001.
Antecedentes de la cuestión.
Desde hace casi veinte años, la Ley 23.018 reconoce a las mercaderías originarias de nuestra Patagonia que se exportan por puertos de la región, un "reembolso adicional" cuyo monto varía según el puerto por el que son despachadas y cuya percepción concluirá dentro de poco.
Durante trece de esos años la Aduana pagó pacíficamente este beneficio a los productos de la pesca (incluidos los elaborados y congelados a bordo), en función de los "certificados de origen" expedidos por los respectivos Gobiernos provinciales.
En septiembre de 1996, la Circular Telex 1229 del entonces Administrador Nacional de Aduanas ordenó dejar de pagarlo, con el argumento de que, como el mar no formaba parte de los territorios ubicados al sur del Río Colorado, esos productos no eran "originarios" de la Patagonia.
Este cambio de criterio fue resistido por las empresas pesqueras, que lo cuestionaron mediante acciones de amparo.
Aunque los Jueces de Primera Instancia y la Cámara Federal de Comodoro Rivadavia declararon la nulidad de la Circular Telex, la "mayoría automática" de la Corte Suprema de Justicia de la Nación declaró, en abril de 1998, que no era válida por no ser manifiestamente ilegítima.
Como la mayoría de las empresas pesqueras que exportaron desde puertos patagónicos, entre la sanción de la Circular y el dictado del fallo de la Corte, habían percibido estos reembolsos por orden de los Jueces Federales que habían acogido favorablemente el reclamo, la Aduana promovió acciones para recuperarlos, junto con los crecidos intereses y recargos que se aplican en caso de mora en deudas fiscales. Además, con el argumento de que estos beneficios habían sido percibidos ilegítimamente, abrió sumarios por infracción aduanera contra las mismas empresas; amenazando con la imposición de multas de hasta cinco veces el valor percibido.
Las empresas se defendieron; lo que llevó el debate sobre la legitimidad de esos cobros (y, por ende, sobre los alcances de la Ley 23.018), primero al Tribunal Fiscal de la Nación y luego a la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo de la Capital Federal, que es el tribunal de alzada competente.
Antes de que la Justicia decidiera definitivamente estas cuestiones, el Congreso Nacional dictó la Ley 25.454; la que puso fin al debate declarando que estas mercaderías son acreedoras al reembolso.
El contenido de la Ley 25.454.
Esta ley, promulgada de hecho el 6 de septiembre de 2001, tiene sólo dos artículos; y de ellos, el segundo es de forma. Esta brevedad no le quita trascendencia, ni evita la necesidad de desentrañar sus significados.
Para enmarcar este análisis, transcribo los dos párrafos de su artículo 1°:
A los fines de la Ley 23.018, reformada por la Ley 24.490, se consideran "originarios" a los productos del mar, sea éste territorial o no, de la región ubicada al sur del Río Colorado en toda su extensión, hasta el límite que la Nación reivindique como zona económica exclusiva.
El reembolso adicional será aplicado, en lo que respecta a los productos del mar, exclusivamente a las capturas efectuadas por buques de bandera argentina y por aquellos de bandera extranjera locados por empresas argentinas a casco desnudo, de conformidad con el artículo 36 de la Ley 24.922.
El primer párrafo y su aplicación "retroactiva".
El art. 3 del Código Civil establece que "las leyes se aplicarán aún a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes. No tienen efecto retroactivo, sean o no de orden público, salvo disposición en contrario. La retroactividad establecida por la ley en ningún caso podrá afectar derechos amparados por garantías constitucionales".
La transición normativa está regida, en nuestro País y salvo pocas excepciones, por este texto.
La regla general es que toda ley nueva se aplica, por un lado, a las relaciones o situaciones jurídicas que sucedan luego de su promulgación; y por el otro, a las "consecuencias de las relaciones jurídicas existentes" al momento de su aprobación; sin que pueda tener efectos retroactivos.
Nada impide, sin embargo, que algunas leyes se apliquen retroactivamente. El mismo art. 3 lo admite cuando somete esa irretroactividad a una posible "disposición en contrario". Así, por ejemplo, la norma penal más benigna es aplicable retroactivamente, por expreso mandato del art. 2 del Código Penal.
Hay, además, leyes que se aplican retroactivamente aún cuando no medie una disposición que expresamente lo establezca. Son las llamadas "leyes aclaratorias" o "interpretativas".
Se trata de leyes del Congreso Nacional dictadas para definir los alcances o significado de una ley preexistente. La doctrina y la jurisprudencia entienden que forman parte de la Ley que interpretan; y como la integran "desde su comienzo", se aplican a las relaciones jurídicas nacidas antes de su entrada en vigor.
El primer párrafo del art. 1 de la Ley 25.454 tiene esas características.
Esta ley no está creando un nuevo beneficio fiscal. El reembolso que reconoce no es otro que el que resulta de las leyes que su texto cita. Tampoco innova en lo relativo al criterio de atribución del beneficio, que sigue dándose sólo a los productos originarios del territorio nacional ubicado al sur del Río Colorado, cuando se exportan desde puertos patagónicos. En otras palabras, nada de este párrafo cambia la Ley 23.018: sólo clarifica los criterios de su aplicación.
Sus antecedentes inmediatos (la disputa entre la Aduana y los particulares) indican que la Ley estuvo dirigida a dirimir ese entredicho; y lo hizo interpretando que los productos del mar se encuentran entre las mercaderías "originarias" de la Patagonia.
La terminología elegida lo confirma. Si se hubiera pretendido modificar la Ley anterior, se habría empleado una expresión distinta (por ejemplo, "se incorporan al régimen de la Ley 23.018" los productos de la pesca). Se dice, en cambio, que éstos "se consideran ‘originarios’". La palabra "considerar" significa "Pensar, meditar y reflexionar una cosa con atención y cuidado", "Juzgar, estimar" ("Gran Diccionario Salvat", Ed. La Nación 1992). Se "consideran" las cosas que ya existen; y fruto de la consideración es la emisión de un juicio sobre ellas. No hay aquí creación de cosas nuevas, sino reconocimiento de situaciones preexistentes. Si la Ley 25.454 "considera" que estas mercaderías son patagónicas, es porque ya lo eran y no porque ella así las declare.
En la misma línea, las comillas que encontramos en la misma frase ("se consideran ‘originarios’") remiten a esa palabra y concepto tal como están en la Ley 23.018. Así, confirman el significado que ya tenía (y sigue teniendo) en esa Ley; e incorporan la aclaración al texto legal primigenio.
Ello es coherente con la primer frase del párrafo ("a los fines de la Ley 23.018"), que al enviarnos a esa Ley ratifica que este párrafo de la n° 25.454 es aclaratorio de su antecedente.
Estamos, en consecuencia, ante una norma que aclara e interpreta los alcances que este beneficio fiscal tenía y tiene en la Ley 21.038; y que, por lo tanto, se aplica tanto a las exportaciones ulteriores a su sanción, como a las producidas entre el dictado de la Circular Telex 1229 y el 6 de septiembre de 2001 (con las anteriores no hay conflicto, porque hasta agosto de 1996 la Aduana había interpretado la Ley 23.018 en la forma que la "nueva" norma vino a confirmar).
Nuestros Tribunales tienen decidido que el Congreso Nacional puede válidamente dictar leyes aclaratorias; y que ellas deben aplicarse aún cuando dejen de lado la interpretación que los Jueces hubieran hecho de la ley "aclarada". Por este motivo, la declaración de la Corte Suprema acerca de la validez de la Circular Telex 1229 quedó privada de toda eficacia; y las exportaciones cumplidas durante el período en el que se aplicó esa Circular, eran acreedoras al cobro de estos reembolsos, que legítimamente percibieron en algunos casos.
Es por estas razones que el dictado de esta Ley debe provocar el inmediato desistimiento, por parte de la Aduana, de sus pretensiones de recuperar reembolsos pagados (con sus accesorios) y de sancionar a quienes los cobraron.
Recepción de novedades legislativas.
Entre la sanción de la Ley 23.018 y el dictado de la 25.454 hubo cambios en el régimen jurídico de las aguas jurisdiccionales argentinas.
Nuestro País dictó la Ley 23.968 (luego modificada por el Decreto Ley 2623/91), sobre espacios marítimos; y ratificó la Convención de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar.
Estos textos incorporaron a nuestro Derecho positivo la distinción entre el "mar territorial" (el ubicado entre las líneas de base y la milla 12) y la "zona económica exclusiva" (desde la milla 12 y hasta la milla 200).
La Ley 25.454 receptó estos cambios legislativos en la parte final de su primer párrafo, reconociendo el beneficio a los productos originarios de todas nuestras aguas jurisdiccionales, sean éstas "mar territorial" o "zona económica exclusiva".
Esta solución es coherente con el texto de los arts. 585 al 588 del Código Aduanero (modificados por Ley 23.968 y Dec. 2623/91); y también con la práctica anterior a la aparición de la Circular Telex 1229 (la Aduana venía pagando reembolsos a las exportaciones de mercadería originaria de la Z.E.E.). Tampoco hay aquí, en consecuencia, ninguna verdadera novedad legislativa.
Un "aggiornamiento" necesario.
Entre los años de 1993 y 2001 y al amparo de los Decretos 1493/91 y 1285/99, un importante número de buques pesqueros extranjeros faenó calamar en nuestras aguas.
Los propietarios de esos buques tuvieron socios locales; quienes durante los primeros años de esta modalidad de operación cobraron los reembolsos de la Ley 23.018.
Hubo serias sospechas de irregularidades en el disfrute de estos beneficios; lo que, por una parte, motivó que la Aduana denunciara la presunta comisión del delito de contrabando por parte de quienes participaron de esta actividad (la causa languidece en el Juzgado Federal de Río Gallegos, mezclada con una ampliación de la denuncia de muy dudosa justificación); y por la otra parte, llevó a la Autoridad Pesquera a excluir del beneficio a las mercaderías capturadas por barcos extranjeros a partir de principios de 1996.
Con el evidente propósito de que nadie se sienta tentado de repetir esta cuestionable experiencia, el segundo párrafo del art. 1° de la Ley 25.454 reconoce el beneficio sólo a los barcos operados efectivamente por empresas argentinas, que cumplan con todas las normas a que están sujetos nuestros pesqueros y que estén tripulados por argentinos.
Tampoco hay aquí ninguna novedad; porque hace varios años que los extranjeros y sus socios locales quedaron excluidos del beneficio. Hay, sí, la expresión de una política lógica: que sólo quienes invierten genuinamente en el País gocen de los beneficios fiscales que la Nación reconoce a sus industriales.
Conclusiones.
La ley que hemos analizado, amén de beneficiar a los pobladores de nuestra Patagonia y a las empresas pesqueras que operan desde sus puertos, puso fin a las angustias de los pescadores, cuya existencia estaba amenazada por la persecusión desatada contra ellos por la Aduana desde 1996.
Quienes intervienen en este negocio saben que la gran mayoría de estos empresarios renunció a cobrar reembolsos no percibidos durante el período en que la Circular Telex 1229 los puso en entredicho.
Falta que el Estado, en reciprocidad, abandone efectivamente su pretensión de recuperar los beneficios que se cobraron y de sancionar a quienes los percibieron; porque la nueva ley deja perfectamente claro que esa percepción fue legítima.
Buenos Aires, Octubre de 2001.