y el sistema de autorizaciones de los art. 36 al 38 de la Ley Federal de Pesca
Planteo del caso
y el sistema de autorizaciones de los art. 36 al 38 de la Ley Federal de Pesca
Planteo del caso
El señor Interventor en la Dirección Nacional de Pesca y Acuicultura, Ing. Rieznik, ha dicho en las últimas semanas que, con fundamento en el art. 62 inc. 2 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR) aprobada por la Ley 24.542 –cuyo rango constitucional es superior al de la Ley Federal de Pesca n° 24.922-, la Autoridad Pesquera podría dar permisos de pesca a buques extranjeros, fuera del régimen que organizan los artículos 36, 37 y 38 de dicha Ley.
Se afirma, en tal sentido, que el Tratado obligaría a los Países ribereños a dar acceso a otros Estados al excedente de captura permisible; y que obligaría a la Argentina a dejar de lado la reserva de la pesca a los buques nacionales toda vez que –como pasa con el calamar- la flota local no puede faenar todo el recurso disponible, mediante cualquier método distinto de los regulados por nuestra Ley Federal de Pesca.
Esta tesis, que imagina (con indudable error) que los artículos 36 al 38 de la Ley Federal de Pesca son contradictorios con el art. 62 inc. 2 de la CONVEMAR, es manifiestamente contraria a Derecho y debe ser urgentemente dejada de lado por la Autoridad, primera obligada a respetar nuestro Derecho.
Un régimen que no prohibe, sino que autoriza
Es cierto que la CONVEMAR tiene una jerarquía normativa superior a la Ley Federal de Pesca; pero ese Tratado y nuestra Constitución, no obligan al País ni autorizan al Poder Ejecutivo a dar acceso al caladero a buques extranjeros bajo un sistema que contradiga las previsiones de dicha Ley. Veamos por qué.
La CONVEMAR es anterior a la Ley Federal de Pesca. El Congreso, que conocía perfectamente su art. 62 (porque lo había ratificado), no dejó de lado, con las normas de la L.F.P., ninguna de las obligaciones que ese artículo nos impone.
Todo lo contrario, la Ley de Pesca ejecuta y realiza ese Tratado a través del dispositivo (que podríamos llamar "reglamentario del art. 62 de la CONVEMAR") de sus arts. 36 al 38; y el P.E. no está facultado para dejar de lado ese sistema, que fue el elegido por el Congreso para aplicar la CONVEMAR en nuestras aguas, porque está contenido en una Ley. Cualquier "nuevo sistema" resultante de Decretos u otras normas de menor jerarquía será inválido para dejar sin efecto las previsiones de esa Ley del Congreso.
Nuestra Ley no niega a los extranjeros el acceso a los excedentes no pescados por los argentinos; todo lo contrario, con las previsiones de sus artículos 36 al 38 permite ese acceso y establece de qué manera se organizará; así "realiza" y lleva a la realidad la obligación internacional que nos impone el art. 62 de la CONVEMAR, creando las condiciones para que la Nación Argentina la cumpla y aplique en sus aguas.
Estas normas permiten, como lo exige la CONVEMAR, que los extranjeros accedan a nuestros excedentes inexplotados. Pueden hacerlo de dos maneras: o bien en el marco de un tratado internacional (arts. 37 y 38); o bien, a falta de un tratado, bajo la condición de que sus barcos sean alquilados a casco desnudo por un armador argentino (art. 36).
La aplicación de la CONVEMAR y la necesidad de normas locales
Basta con leer el art. 62 de la CONVEMAR para advertir que no es una norma "autoejetable". Declarar un principio (el del acceso al recurso) y fija un marco de referencia a la forma en que los Estados ribereños deben permitirlo; pero no estipula las condiciones precisas en que ese acceso tendrá lugar. Sólo fija grandes pautas genéricas, dentro de cuyo marco cada País puede y debe elegir el modo en que organizará ese acceso.
Nada en la CONVEMAR impide que el Estado ribereño, siempre que respete esas pautas mínimas, imponga a los extranjeros algunas condiciones para acceder al recurso; todo lo contrario, enumera varias de esas condiciones. Tampoco prohibe que, entre esas condiciones, se cuenten las que describen los arts. 36 al 38 de nuestra L.F.P.
Ya dijimos que la CONVEMAR, que no puede ejecutarse por sí misma, necesita que la ley local fije esas condiciones; y asume que así lo hará. Tan es así, que delega esa tarea en el Estado local, limitándose a decir que el acceso se realizará "mediante acuerdos u otros arreglos y de conformidad con las modalidades, condiciones y leyes y reglamentos a que se refiere el párrafo 4°". Los "acuerdos" son los tratados contemplados por los arts. 37 y 38; y los "otros arreglos", son en el caso de la República Argentina, los contratos de locación a casco desnudo del art. 36 L.F.P.
El párrafo 4°, antes citado, acentúa esta "delegación" porque confiere amplísimas facultades regulatorias al Estado ribereño; me remito a su texto, sobre el que luego volveré.
Es, pues, la propia CONVEMAR la que reconoce que el extranjero que pesque en aguas del Estado ribereño debe someterse a las normas de ejecución y aplicación de su art. 62 que ese Estado soberano elija y estipule.
La actual organización del acceso en la ley Argentina, frente a la CONVEMAR
La República Argentina, en ejercicio de esa soberanía y conciente de la importancia de sus deberes y de la trascendencia de los intereses en juego, decidió establecer esas condiciones mediante una Ley del Congreso. Esto se comprueba porque las reglas de juego básicas, indispensables para activar la aplicación del art. 62 de la CONVEMAR en nuestra ZEE, están contenidas en los arts. 36 y 38 de la L.F.P.
El Poder Ejecutivo, conforme el sistema de prelación de normas de la Constitución Nacional (según el cual ningún acto del Poder Ejectuvio puede derogar una Ley o ignorarla), tiene vedado aplicar o intepretar la CONVEMAR de un modo contradictorio con las directivas de los arts. 36 y concordantes de la L.F.P. (conf. Incisos 2, 3 y concs. del art. 99 de la Constitución Nacional).
Insisto en que las aparentes "restricciones" que contienen esas normas son, en realidad, autorizaciones. Ellas no impiden el acceso al caladero (la prohibición está consagrada por los arts. 24 y 35 de la Ley), sino que autorizan que los barcos foráneos pesquen en nuestras aguas. En la medida que el País cumple, con ese dispositivo, con su obligación de abrir el caladero a los extranjeros, la L.F.P. no viola la CONVEMAR; sino que instrumenta su aplicación concreta en nuestras aguas.
El párrafo 4° del art. 62 de la CONVEMAR describe las pautas a que deberán sujetarse los extranjeros que pretendan acceder a este tipo de excedentes en aguas de Estados ribereños. Su contenido reafirma la amplísima potestad regulatoria de esos Estados sobre la actividad de estos extranjeros en sus aguas; y prevé, muy especialmente, su facultad de fijar, a través de sus leyes y reglamentos, "condiciones relativas a las empresas conjuntas o a otros arreglos de cooperación". Como no pone ninguna limitación a una regulación razonable, dentro de esas "condiciones" caben perfectamente las que prevé nuestra Ley Federal de Pesca. Los contratos de locación, que ella elige como marco del vínculo entre el armador local y el extranjero, no son más que el "arreglo de cooperación" válidamente escogido por nuestro Congreso para aplicar lícitamente el concepto del art. 62 del Tratado, en los casos en que no haya, entre la Argentina y el País de la bandera del barco foráneo, un convenio internacional que diga otra cosa. Y cuando media un tratado, la solución es todavía más fácil; porque el otro País habrá aceptado explícitamente los "arreglos de cooperación" de que se trate.
Por todo ello, el sistema de autorizaciones de los arts. 36 al 38 de nuestra Ley está explícitamente respaldado por la CONVEMAR; y es la mejor garantía para su correcta aplicación.
Restricciones a las funciones del Poder Ejecutivo
La Ley Federal de Pesca estipula claramente cuáles son las únicas metodologías o sistemas que pueden seguirse para aplicar el art. 62 de la CONVEMAR en nuestras aguas. Siendo ello así, el Poder Ejecutivo no puede dejarlas de lado, ni siquiera alegando la "mayor jerarquía normativa" de la Convención. Sabemos que ésta, que garantiza a otros Países el acceso a los excedentes pesqueros argentinos, no prohibe que esa participación en nuestros recursos esté organizada del modo que prevén los arts. 36 al 38 de nuestra Ley.
Todo apartamiento de ese sistema implicará tanto la violación de esa Ley, como un apartamiento de la CONVEMAR, que faculta ampliamente al Estado ribereño para establecer las condiciones bajo las cuales los extranjeros pueden acceder a estos excedentes.
En la medida que dicho las pautas de ese acceso han sido explícita y completamente organizadas por los arts. 36 al 38 de la Ley Federal de Pesca, ninguna decisión del Ejecutivo puede dejarlos de lado sin violar la CONVEMAR.
Reformas, sólo por un Ley del Congreso
Aún cuando llegáramos a la conclusión de que la metodología elegida por la Ley Federal de Pesca para aplicar el art. 62 de la CONVEMAR es mejorable; y que hay razones válidas para adoptar otros sistemas (por ejemplo, el fletamento a tiempo de buques extranjeros, estilo Decreto 1493/92); esta excepciones a la reserva de pesca de los arts. 24 y 35 L.F.P., en la medida que no están contenidas en sus arts. 36 al 38, serán contradictorias con éstos e irremediablemente ilegítimas.
Para que un "nuevo esquema" sea válido en Derecho, deberá ser aprobado por una Ley del Congreso de la Nación modificatoria de los arts. 36 al 38 de la L.F.P.; porque una Ley no puede ser derogada o modificada sino por otra Ley.
Tan clara y cierta es nuestra interpretación del caso, que cuando el Poder Ejecutivo decidió apartarse del régimen de esos artículos en relación con los excedentes de calamar esperados por la campaña del año 2000, lo hizo a través del "Decreto de Necesidad y Urgencia" n° 1285/99; porque esta norma (según sostiene el Ejecutivo) tendría el mismo rango que la Ley Federal de Pesca y podría dejarla de lado. Si no hubiera sido así, habría bastado con uns Resolución de la Autoridad Pesquera o con un simple Decreto.
No hay aquí ni la sombra de una duda: el Decreto 1285/99 organizó un sistema de pesca no previsto en la L.F.P. (ver 4° considerando de la Resolución SAGPyA n° 1/99, que reglamentó su aplicación y que lo dice "a boca llena").
El Ejecutivo reconoció, sin lugar a dudas, que cualquier modalidad de explotación distinta de las previstas por la Ley de Pesca necesita de una Ley que la respalde; de lo que se infiere que cualquier intento como los que insinúa el Ing. Rieznik, en la medida que no esté comprendido en sus artículos 36 al 38, será ilegítimo.
Conviente, pues, que el señor Interventor vuelva a la Ley en vez de insistir en violentarla, como ya lo hizo el Decreto 1285/99.
Conclusiones
Entre el art. 62 de la CONVEMAR y el régimen de los arts. 36 al 38 de la L.F.P. no hay contradicción ninguna; éstos aplican legítimamente la norma del tratado.
Por ello, no es válido organizar excepciones a la reserva de la pesca distintas de las consagradas por esos artículos, sin violar tanto la L.F.P. como la CONVEMAR; porque esta última es puesta en acto y realizada (no contradicha) por la primera.