El régimen legal portuario argentino

Antecedentes

Desde 1943, y hasta principios de 1991, la propiedad de todos los puertos de la Argentina, su administración, su control y operación, estaban centralizados y monopolizados por el Estado Nacional a través de la Administración General de puertos (AGP), Sociedad del Estado y la Capitanía General de puertos, organismos que desde la Capital Federal, y sobre la base de administraciones y capitanías locales, cubrían todos los puertos del territorio nacional.

Antecedentes

Desde 1943, y hasta principios de 1991, la propiedad de todos los puertos de la Argentina, su administración, su control y operación, estaban centralizados y monopolizados por el Estado Nacional a través de la Administración General de puertos (AGP), Sociedad del Estado y la Capitanía General de puertos, organismos que desde la Capital Federal, y sobre la base de administraciones y capitanías locales, cubrían todos los puertos del territorio nacional.

La Constitución Nacional establecía la facultad del Congreso Nacional para habilitar puertos, pero no limitaba las posibilidades de las provincias o de los particulares de operar puertos propios. No obstante, el concepto vigente era el de atribuir la naturaleza de servicio público a la actividad portuaria, carácter que nutría los principios estatistas, centralistas y monopólicos. Del Estado que sustentaban la legislación existente. Todos los servicios adicionales de los puertos; practicaje, remolque, maniobra, dragado y balizamiento, eran servicios públicos monopolizados por el Estado o por entidades sometidas a los poderes públicos y el poder de la policía marítima nacional (Prefectura Naval Argentina).

En 1969 se reconoce por primera vez a la empresa privada siderúrgica Propulsora Siderúrgica S.A. el derecho de propiedad y de operación exclusiva del puerto industrial Ingeniero Roca, en Ensenada, construido sobre terrenos propios.

La Ley 22.080 de política portuaria, y la Ley 22.108, ambas de 1970, abrieron la posibilidad de la existencia de "puertos específicos" operados en forma privada, y elevadores de granos, que operaban en puertos estatales, pudieron actuar prestando servcios de carga en forma comercial por empresas privadas. Con estos antecedentes se llega a 1990, año en el que se dicta la Ley 23.696 de Reforma del Estado, que dispone la provincialización, concesión y privatización de todos los puertos pertenecientes al Estado Nacional. Mediante el decreto 817/92 de desregulación marítima y portuaria se disuelve la Capitanía General de Puertos, se declara en liquidación a la Administración General de Puertos y se liberaliza el trabajo portuario, declarando caducas las convenciones existentes, y se sientan las bases de la desregulación y privatización de los servicios de remolque y practicaje.

Comienza la transferencia de puertos a las provincias hasta que, el 3 de junio de 1992, se dicta la novedosa Ley 24.093 de Actividades Portuarias , que sienta las reglas de un nuevo régimen, único hasta esa fecha en el ámbito de los países del área europea latina y latinoamericana, y que ha servido de modelo a muchas de ellas para modernizar su legislación.

REGIMEN DE LA LEY 24.093 Y DECRETO REGLAMENTARIO 769/93

Definición

Se define en forma amplia el concepto de puerto que abarca todas las instalaciones, inclusive las flotantes, destinadas a la transferencia de cargas o pasajeros del medio acuático a tierra y viceversa.

Clasificación

La clasificación de los puertos, conforme su titular de dominio, sus uso y su destino, distingue entre puertos estatales nacionales, provinciales y municipales, incorporando a los particulares como posibles propietarios, operadores y administradores de sus propios puertos. Según su uso sea generalizado, se distingue entre los puertos de uso público de los puertos de uso restringido, o puertos de uso prvado. También desaparece la mención del puerto de servicio público, por lo que la ley trata al servicio portuario como un servicio comercial regulado dentro de la órbita del derecho privado.

De acuerdo a su destino, los puertos pueden ser comerciales – cuando prestan servicios cobrando por ellos a buques y cargas -, recreativos e industriales, carenado la nueva figura de puertos vinculados física o funcionalmente a actividades productivas, extractivas (minería), o de captura (pesqueros), cuya regulación, administración, uso, operación y existencia está vinculada a la vida de la empresa titular de la actividad.

Habilitación – servicios

Los propietarios u operadores de cada puerto deben proveer sus propios servicios de dragado de canales de acceso, dársenas, servicios de practicaje y remolque, maniobras de entrada y movimiento de los buques.

Habilitación

La habilitación de todos los puertos del país, ya sean estatales, provinciales, municipales o de particulares, de uso público o privado, destinados a operaciones de comercio exterior o tráfico interprovincial, debe ser efectuada mediante decreto del Poder Ejecutivo Nacional con información al Congreso Nacional, pues se está ejerciendo una facultad propia de este cuerpo legislativo que la ley delega en el Ejecutivo.

La habilitación mantiene su vigencia mientras los responsables del puerto cumplan y continúen con su destino y actividad, y con las condiciones técnicas operativas y legales que dieron lugar a esa habilitación.

Provincialización de los puertos

La ley dispone que el Estado Nacional, a pedido de las provincias donde se encuentras ubicados los puertos, los transferirá a esas provincias, sin contraprestación ni precio alguno, para que decidan sobre su destino, operación y administración, pudiendo ceder la actividad a particulares mediante procesos de licitación, contratación, arrendamiento o cualquier otra figura jurídica.

Para los puertos más importantes del país: Santa Fe, Rosario, Buenos Aires, Quequén y Bahía Blanca, con la finalidad de que continúen con la actividad, y ésta sea administrada por los usuarios, operadores y productores, se exigió la creación de entes administrativos no estatales, o sociedades, de derecho privado donde participarán en su directorio representantes de la provincia o municipio donde esos puertos se encuentran ubicados.

Estos entes autónomos o sociedades comerciales, independientes de los Estados provinciales, deben reinvertir sus utilidades en el puerto y actuar con total independencia económica y financiera de esos Estados. Santa Fe, Rosario, Quequén y Bahía Blanca han creado sus entes administradores.

El Decreto 1029/92 de promulgación de la Ley de Actividades Portuarias, vetó parcialmente la transferencia del puerto de Buenos Aires a la ciudad homónima, por lo que hoy es el único puerto argentino de propiedad y administración del Estado Nacional, que transfirió a la provincia de Buenos aires una de las secciones de ese puerto, el Dock Sud, ubicado del otro lado del Riachuelo, límite entre la ciudad de Buenos aires y la provincia del mismo nombre.

Los puertos y las terminales particulares

La ley liberaliza totalmente el régimen portuario, permitiendo así, que las personas y empresas privadas puedan construir y operar libremente puertos o terminales portuarias, ya sea en terrenos propios o cedidos por las provincias o municipios, asumiendo el carácter de responsable de esos puertos, y pudiendo darle el destino o uso, conforme a la clasificación legal (de uso público o privado); industriales, comerciales o recreativos.

El régimen legal permite la habilitación y operación de "terminales portuarias", que consisten en unidades operativas particulares que prestan servicios a buques y cargas, utilizando los canales de acceso, dársenas, infraestructura y servicios de otros puertos, y que son autorizadas, concesionadas y habilitadas por los responsables de esos puertos.

El primer puerto en adoptar este sistema ha sido el puerto de Buenos Aires, que a través de una licitación pública, nacional e internacional, concedió la utilización y explotación de seis terminales en la sección de Puerto Nuevo, por períodos de entre 18 y 25 años, a consorcios constituidos por empresas argentinas e internacionales.

La provincia de Buenos Aires siguió este modelo, concesionando una terminal de contenedores en la sección Dock sud del puerto que le fuera transferido.

Autoridad de aplicación

Se constituye como Autoridad de Aplicación de la ley a la subsecretaría de Puertos y Vías Navegables, cuya función es la de controlar el cumplimiento de las normas legales en todos los puertos del país, y en especial el cumplimiento de las características, uso y destino que condicionaron la habilitación de cada puerto; la obligación de todos los puertos de facilitar, a las autoridades nacionales y policiales de control (Prefectura Naval, Aduana, Dirección de Migraciones, etc.), el ejercicio de sus atribuciones; asegurar el cumplimiento de las normas de seguridad de la navegación, sanidad, protección ambiental y seguridad laboral. Asimismo tiene facultades para vigilar que se cumplan las normas de libre competencia entre los puertos y dentro de los puertos, exigiendo además informaciones y registro de los buques que operan en cada puerto, mercaderías embarcadas y desembarcadas y operaciones conexas.

Consideraciones adicionales: Responsabilidad portuaria

Este nuevo régimen, al que hemos calificado como único y original dentro del esquema de los puertos de la órbita latina, tiene como principio fundamental independizar totalmente al Estado Nacional de la propiedad, responsabilidad y operativa portuaria.

El Puerto de Buenos aires, que ha quedado como único reducto de la hegemonía portuaria del Estado Nacional, una vez ocurrida la reforma de la Constitución, que dispone la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, puede ser hoy requerido por esta ciudad, completándose así el panorama de descentralización y desmonopolización portuaria, transferida ahora a las provincias, municipios y particulares.

El estado Nacional continúa con el ejercicio de sus poderes de habilitación, aplicación de la ley, ejercicio de sus poderes fiscales y de policía, y jurisdicción legislativa exclusiva, pero en forma definitiva la propia operación y administración portuaria y los servicios portuarios han perdido el carácter de servicio público que se les atribuía, para ser recogidos por el derecho administrativo, pasando así a la órbita del derecho privado comercial.

En materia de trabajo portuario, el Estado Nacional conserva su poder de policía de higiene y seguridad del trabajo, pero se ha desprendido del carácter de regulador del sistema operativo, disolviendo la Capitanía General de Puertos, que intervenía y regulaba la utilización de la mano de obra en los puertos y en los buques que en ellos operaban.

Los responsables de cada puerto cuentan ahora con amplia libertad de contratación y de fijación de términos de los contratos de trabajo, elección del gremio que agrupará a los trabajadores, y celebración de convenios colectivos que se liberan de las viejas remoras y condiciones de los anteriores convenios de estiba, para adecuarlos al ritmo de los puertos modernos y de sus avanzadas instalaciones y equipamientos, así como los revolucionarios sistemas de contenerización y utilización de cargas al servicio de buques que deben operar cada vez más rápido y en condiciones de estricta eficiencia y seguridad.

Del viejo sistema de trabajo ocasional, se ha evolucionado al trabajador que se encuentra en relación estable de dependencia con el operador portuario, garantizándose así su capacitación, mejor remuneración, estabilidad, seguridad y beneficios sociales.

Los efectos de todos estos cambios sustanciales, promovidos por la nueva legislación, han sido inmediatos, obteniéndose la finalidad buscada en beneficio del comercio exterior, reducción de costos, eficiencia, seguridad y velocidad en las operaciones portuarias.

Fernando Romero Carranza

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