Sánchez (CEPAL): “Hay cuestiones que no deberían ser tratadas posteriormente a la licitación” (Puerto Buenos Aires)

El disparador del Gobierno de presentar el anteproyecto de licitación del pliego de concesión para la nueva terminal del Puerto Buenos Aires abrió una instancia única de aportes por parte de la comunidad portuaria, de cargadores, líneas marítimas y especialistas del sector, con la esperanza de que puedan ser tenidos en cuenta en la redacción definitiva del pliego.

El disparador del Gobierno de presentar el anteproyecto de licitación del pliego de concesión para la nueva terminal del Puerto Buenos Aires abrió una instancia única de aportes por parte de la comunidad portuaria, de cargadores, líneas marítimas y especialistas del sector, con la esperanza de que puedan ser tenidos en cuenta en la redacción definitiva del pliego.

  

En esta oportunidad, el economista marítimo Ricardo Sánchez, Oficial Senior de Asuntos Económicos, División de Recursos Naturales e Infraestructura de la CEPAL, donde se especializa en infraestructura económica y transporte marítimo, brindó una entrevista a Trade News donde resume parte de las recomendaciones que elevó, en su momento, al Gobierno, en instancias de estudio para la redacción del pliego.

Para Sánchez, entre los aspectos salientes del proyecto, se destaca un “desbalance temporal, dado que se empieza por la concesión de la terminal, luego por la cuestión del acceso marítimo y por último por la cuestión institucional” que se conjuga con una evidente “disparidad entre las inversiones exigidas, el nivel de actividad (del comercio exterior) y la profundidad (del puerto y del canal de acceso). Por último, y no por ello menos importante, advierte sobre cómo se contempló, o no se explicitó adecuadamente, “el tema de la integración vertical.

En uno de sus últimos informes publicados, el también miembro del Consejo de la Asociación Internacional de Economistas Marítimos (IAME), analizó la defensa de la competencia en las concesiones de la industria portuaria a la luz de los riesgos de los contratos incompletos y la integración vertical.

¿Cómo se aplica la teoría de los contratos al ámbito marítimo y portuario? ¿Qué implicancias tiene?

–La teoría de los contratos es una teoría económica que se remonta a los años 30 que tuvo un gran impulso desde 2016 cuando los economistas Oliver Hart y Bengt Holmström ganan el premio Nobel de Economía por sus aportes a dicha teoría. Los contratos rigen toda acción de intercambio económico y la complejidad de las transacciones hace que sea virtualmente imposible tener un contrato completo, es decir, que prevea todo lo que pueda pasar en el ciclo de vida del contrato.

En un contrato de concesión, como el de los puertos, es claramente un ejemplo concreto porque son contratos, como el de ahora de 35 años con posibilidad de extenderlo, como en otros países de América Latina y del resto del mundo. Y es imposible pensar todo lo que pueda pasar en la vida del contrato. Los contratos firmados en 1994, como mucho podían prever una grúa pórtico, o grúas de patio, pero no todo lo que pasa hoy en la industria portuaria y el gran avance a la robótica y tantas otras cosas impresionantes.

Lo que se vio con el tiempo es la incompletitud de los contratos, pero el principal problema es lo que nos advierte la teoría de los contratos incompletos: tienen el vicio que tienden a degenerar en otras figuras económicas dañinas.

¿Están identificadas?

–Sí. En los años 30, en la industria automotriz –el primer caso estudiado– se demostró que el contrato incompleto hacía que un actor (la terminal) se vaya haciendo más fuerte que el otro (el proveedor de partes), y lo terminara absorbiendo. La complejidad de los contratos largos hacen que se vayan renegociando y se termine dando una integración vertical donde el más fuerte absorbe al más débil o lo obliga a trabajar a costos no convenientes. Es decir, obtiene una ventaja por su condición de monopolio u oligopolio. Hay ventajas privadas, pero efectos negativos en la economía nacional.

¿Esa es una de las degeneraciones de los contratos?

–Sí, y podemos verlo en la industria portuaria, logística o marítima. La otra degeneración es la falta de transparencia en la formación de precios. Los precios terminan enredados en estas complejidades de estos contratos incompletos. El precio, en lugar de fijarse como debería, para ser eficiente, termina siendo un precio deformado. Cuando llegué a esa parte de la literatura me pregunté si eso podría ocurrir en los puertos y encontré nada menos que una denuncia de cargadores en los puertos de Estados Unidos que reclamaban no saber cómo se formaban los precios que pagaban, sólo sabían que subían, y subían y no paraban de subir. Y esto es por falta de transparencia en las tarifas portuarias.

¿No sabían cuánto pagaban de tarifas?

–Sí sabían. No sabían el por qué, no sabían cómo se integraba ese precio, y eso se llama opacidad en la formación de precios. Esa denuncia fue resuelta hace poco en por la Comisión Marítima Federal (FMC), al mismo tiempo que una decisión de Trump de darle más poder a la FMC. Hay más casos en Chile, Perú, México, Brasil, etc. Entonces, con la experiencia de todos los contratos en puertos que hay hasta ahora, cuando se está pensando en un contrato nuevo por 35 años, es un tema para reflexionar profundamente antes de emitir los pliegos.

¿Cómo se resuelve?

–Está claro que es imposible imaginar todas las contingencias que podrían ocurrir dentro de 30 o 35 años. Entonces tenés que imaginar mecanismos que las detecten y tengan ofrezcan una solución clara, y no una solución gris y opaca como la que se usó en la resolución de problemas de los últimos tiempos en tantos puertos en el mundo.

¿Qué ejemplos de contingencias se pueden prever?

–Por ejemplo, bastaría con preguntarse qué tarifas estaban reguladas en los contratos originales y qué tarifas pagan hoy los cargadores. La parte regulada terminó siendo una porción mínima y todo lo demás fueron cargos que se fueron agregando después. Hablo de la experiencia de puertos en el mundo, de cosas para aprender porque no fueron debidamente contempladas en los contratos originales, de hace más de 25 años, y cómo las cosas se fueron danto de tal manera que terminaron perjudicando principalmente al cargador.

Entonces, desde el punto de vista del concedente, de la autoridad pública, esto tiene que ser central: ¿Cómo se evita esta opacidad? ¿Cómo se evita la integración que pueda terminar en un monopolio –no sólo entre naviera y terminal, sino entre la terminal y el sistema logístico, y ni hablar si están integradas las tres etapas (naviera, terminal y distribución)?

Esto no hay que verlo como el “cuco” sino como algo que puede ocurrir, que está ocurriendo. En Brasil, por ejemplo, el 45% de las exportaciones de 2017 pasaron por puertos integrados entre terminales y navieras y eso les causa a los industriales exportadores e importadores una gran preocupación, tal como lo señala la Confederación Nacional de la Industria (CNI). Esto afecta la economía, su bienestar, su desarrollo.
Pero en una concesión de estas características no puede tener menos plazos, por el monto de inversión exigido y el tiempo necesario para su repago…

–Hay muchas formas de regular esto en un contrato de concesión: por tiempo, o por metas. Se puede relacionar metas con duración: si el operador está trabajando bien y baja los precios, puede quedarse tiempo. Es una combinación, y está muy estudiado en el mundo en concesiones de obras públicas debido, sobre todo, a la gran debilidad que tienen las proyecciones económicas. El cálculo financiero de una inversión básica es muy complejo. Normalmente hay un markup (margen sobre el costo) para cubrirse. Pero si se incentiva al concesionario, con premios de cumplimiento y productividad, con una baja de precios y con un beneficio generalizado para la economía, claramente se puede ser flexible en el plazo. Hay muchas experiencias al respecto en concesiones de obra pública.

¿Cuál es el incentivo presente en la actual concesión?

–Hoy no hay premios. Sólo te convoco por la mejor oferta a 35 años. Pero no es el mejor incentivo desde el momento que el cálculo financiero de la inversión, y su retorno, está atado, en un país como la Argentina, a incertidumbres fuertes. Mi sensación con esta primera lectura del proyecto, es que es un proyecto que seguro fue muy estudiado, pero tiene todo el sabor de los pliegos originales, muy esquemáticos.

¿Hay mucha contingencia imprevista?

–Es imposible preverlas. Y más que prever contingencias hay que prever mecanismos de solución.

¿Eso debería estar en el pliego, esas cláusulas gatillo?

–Es una seguridad para el que hace la oferta. Si no están, el contrato es como un chaleco de fuerza que no deja margen para imprevistos…

–Eso se contrabalancea con la fortaleza de las instituciones, que pueden lograr que el contrato sea más flexible. Con instituciones menos fuertes, el futuro oferente busca protegerse (o sobreprotegerse). Y en la Argentina, con las idas y vueltas de la Ley de Puertos, también es una señal más clara que se necesita dar al oferente. A más fuerte la señal, la oferta es más conveniente. De lo contrario, la tasa de riesgo de la inversión incluida en la oferta es más alta.

Mientras más alta la incertidumbre, el riesgo es más alto y la tasa de riesgo que se carga a la tasa de interés del proyecto es más alta. Por lo que la eficiencia de ese servicio es menor.
Más allá de lo jurídico e institucional, ¿qué opina del diseño?

–Hay tres dimensiones que me preocupan respecto al diseño, pensando en los valores de inversión esperados que se están mencionando. En mi opinión, si alguien invierte esa gran cantidad de dinero en un puerto moderno, atento a la calidad de servicio que va a brindar, el diseño moderno y la superficie disponible es claramente muy importante, pero no debemos olvidarnos de la tercera dimensión: la profundidad. Eso es algo que a mí me causa mucha preocupación. Pensar en el puerto muy moderno como la terminal exterior, pero resulta que sigue teniendo la misma profundidad que el puerto actual.

¿Por qué es preocupación por la profundidad?

–Porque según leí la previsión que existe es que se van a tener 36 pies en el acceso marítimo. Si estás pensando construir un terminal con una mayor profundidad, pero el acceso sigue en 36 pies, lo que vale son los 36 pies. Y esta es uno de los principales desafíos a revisar del proyecto

¿Qué piensa del descalce entre el vencimiento en 2021 de la concesión de la vía navegable, que opera luego de la del puerto, en 2020, siendo que la primera determina el diseño de la segunda?

–Cuando digo hay temas que reflexionar, como las contingencias, o la profundidad, es porque creo que hay cuestiones previas a la licitación de la nueva terminal que no deberían ser tratadas posteriormente, y una de ellas, claramente, es el acceso marítimo, que es largo (250 kilómetros), estrecho (100 metros), poco profundo (34 pies) y presenta complicaciones operativas con los cruceros y los gaseros (pocas zonas de cruce). Si uno pudiera hacer primero la licitación del acceso marítimo para saber exactamente cuál es la profundidad a ofrecer, sería mucho más razonable que después se licite la terminal.

¿Puede ser que se apueste a que la terminal exterior tiene 10 años para construirse, y para entonces ya estará resuelta la cuestión de la vía navegable? ¿O limita el hecho de que el nuevo concesionario, al arrancar a operar, tiene que ofertar en función de un futuro canal cuya profundidad futura desconoce?

–Quien oferte hoy tiene que poner un número, la inversión, y otro muy importante que es la tasa de riesgo, y la tasa de descuento a la que le suma la tasa de riesgo. Tristemente en la Argentina esa tasa de riesgo está nutrida por el riesgo país, la incertidumbre económica, y cuestiones, y debe sumarle que no sabe cuánto será el canal de acceso.

– Y le agrego otra cuestión que es la institucionalidad y la gobernanza del sistema portuario argentino, y no sólo de Puerto Nuevo. Esto es algo muy importante que hay que comunicar a todo el sistema portuario, no sólo a Buenos Aires, sino a los inversores, a los trabajadores, al resto del sistema portuario en el país y especialmente a los vecinos del Puerto Buenos Aires.

Pero si el sistema portuario lo sabe, hace 25 años, con grandes actores, y sabe que hay una Intervención donde debería haber una Sociedad Administradora del Puerto, ¿por qué no se plantearon objeciones?

–No lo sé, no soy operador. Sí observo que hace 10 años no hay inversiones. Y no hay por la incertidumbre. Y no pasa sólo en Buenos Aires sino en cualquier contrato de concesión donde el límite es difuso, o no sabés cuál es tu capacidad de formar precios, ni de competir. El riesgo sube tanto que la inversión se hace ineficiente, por lo tanto no hay inversiones.

– No es que la autoridad o el operador sea bueno o malo. La ecuación final es que el puerto que creció hasta ser el número 1 de América Latina después comenzó a decrecer y hoy todavía está 9° pero seguirá cayendo, y mueve hoy la misma cantidad de contenedores que hace muchos años. Eso influye en las inversiones. Esto afecta al funcionamiento de la economía, la calidad y eficiencia de la inserción internacional. Y lo que se mueve por Buenos Aires es el 90% de los contenedores de todo el país (sumando Exolgan).

– Entonces puedo decir que aquí veo una desincronización en decisiones trascendentes: definición de la institucionalidad, canal de acceso y profundidad. Me imagino que un inversor analizará si , voy a invertir tanto dinero en una terminal de 11 metros, dado que el proyecto menciona 36 pies… Al mismo tiempo, vale la pena observar que está pasando alrededor: Montevideo, inteligentemente, está planeando irse a 14 metros en puerto y canal de acceso, es decir 14 metros operativos desde el acceso marítimo hasta el terminal portuario. Suena razonable, ¿no?

¿Cómo ve la relación del comercio exterior argentino, su evolución, considerando la cantidad de actores portuarios que hay en el país y en la región? Y en ese contexto, ¿cómo valora la apuesta de Buenos Aires de ir por todo, por más de 3 millones de TEU, 1500 metros lineales de muelle, 12 grúas, etc.?

–Me suena genial. La Argentina seguramente necesita un puerto así en los próximos años. Me alegra que se estén proponiendo metas importantes. Mi duda es si la tercera dimensión de ese proyecto es suficiente: ¿Alcanza con 11 metros en el canal de acceso? ¿Se puede tener más? ¿Cuánto cuesta? ¿Cuánto se gravará a las cargas? ¿Cuál es el límite económico del canal de acceso, que me va a determinar cuántos metros de profundidad puedo tener para saber, entonces sí, qué puerto puedo tener enclavado en Puerto Nuevo?

Me parecen preguntas desafiantes, pero que son del todo complementarias al proyecto presentado.

¿Cree que la competencia está asegurada con el modelo presentado?

–Deseo que el argumento sea sólido. Por el momento veo dos problemas: en primer lugar, no se prevé nada sobre la integración vertical, ni una palabra hasta ahora; en segundo lugar, se dice que si eso ocurriera el ganador debería desinvertir. ¿Y si no lo hace?

¿Cómo le explica la integración vertical a alguien que nunca oyó hablar de esto?

–Un mismo grupo que opera una línea marítima, una terminal portuaria y la distribución en tierra. Esto es una cadena que va desde el exportador del exterior al importador local o viceversa.

¿No torna la cadena más eficiente este sistema?

–Sí, así lo dice la teoría de los contratos, pero siempre y cuando el agente que emerge de la integración no  sea monopólico.

¿Y cree que estamos frente a una posible integración vertical monopólica en Buenos Aires?

–No puedo adivinar, pero me preocupa que en el proyecto no hay ni una palabra sobre integración vertical.

¿Y qué opinión le merece la inversión exigida al privado en relación al flujo de contenedores existente?

–En Santos, Callao y República Dominicana, las inversiones por terminales que actualmente operan entre 1,2 y 1,4 millones de TEU están en el orden de los US$ 700 a 850 millones de inversión. Estamos hablando de terminales marítimas, que no están expuestas a un acceso de 250 kilómetros.

– Por ello me preocupa un cierto desbalance de la temporalidad: se empieza por la terminal portuaria, cuando posiblemente debería ser resuelto antes el asunto clave del acceso marítimo y después el de la institucionalidad? Otro aspecto que seguramente ha sido estudiado, pero que me causa preocupación, también es una posible disparidad entre inversiones, nivel de actividad y profundidad. Y luego está el tema la integración vertical y la horizontal.

– Buenos Aires hoy son 890.000 TEU, y se habla de inversiones por US$ 1300 millones, para un puerto de 11 metros, y luego están los 250 km de canal. La economía va a tener que proveer acceso marítimo, más la terminal, más los accesos ferroviarios… Todo lo pagará la carga, finalmente.

¿Qué vería el resto de los puertos de la región respecto de lo que planifica Buenos Aires.

–No lo sé, per existe un issue con los transit time. Imaginemos que  en 2021 llega el barco de 366 metros. El puerto tendrá los mismos 10 metros de hoy (con barcos de un máximo de 333 metros de eslora). Por tal motivo, cuando el barco llega a Brasil debe hacer un largo loop de escalas de bajada y lo mismo de subida antes de salir nuevamente a destino. El de 366 podría venir igual a Buenos Aires, con cierta penalización: se trata de un barco que si va lleno necesita un calado de 16 metros. Si el resto de los puertos de la línea van avanzando hacia  13, 14 o 16 metros, pero Buenos Aires se mantiene en 11, entonces toda la exportación regional tendrá unos transit times más largos. Eso, en algún momento, podría llevar a una racionalización de los servicios y unos quedarán como parte del itinerario de la línea de ultramar y otros serían operados desde un hub y pasarían a ser feeders.

Pero si la línea marítima tiene interés en racionalizar esto, ¿por qué tendría interés en venir a operar a Buenos Aires?

–Porque los contenedores van a seguir llegando, igual, con barcos más chicos.Por eso es crucial resolver lo de la vía navegable en el Río de la Plata y en la hidrovía: no tiene sentido mandar el barco más grande para que venga semivacío estirando el transit time, pudiendo quedarse en un puerto hub previo. Tantas escalas, como las de hoy, podrían ser  racionalizadas, aunque desde el punto de vista de mover los contenedores sigue siendo buen negocio.

– El interés del comercio del país, en cambio, podría ser no perder algo tan importante como es ser parte de un itinerario regular de ultramar para ser un feeder con sobrecostos.

¿Qué sugerencias dejaría, entonces, para la redacción del pliego final?

–El gobierno ha hecho un gran esfuerzo durante estos últimos 3 años para armar un proyecto. Yo mismo he tenido la posibilidad de darles a conocer mis puntos de vista y ahora, además, está dando dio la posibilidad de estudiarlo y recoger opiniones. Lo encuentro muy auspicioso. Es una gran oportunidad para opinar y para actuar en consecuencia.

– Aunque los tiempos parecen ser muy estrechos, es el momento de no apurarse con decisiones que son trascendentales para el futuro de la economía del país. Entonces, en respuesta a su pregunta, creo que sería conveniente que se revisen los elementos comentados y otros que posiblemente se recojan de este proceso de consultas.

– Insisto, esta es una gran oportunidad, aplaudo la decisión de consultar y apoyo el proceso. Sugiero lo que hemos conversado en esta entrevista, resolver los aspectos preocupantes, resolver en debida forma y oportunidad el desarrollo futuro del canal de acceso y la hidrovía, y también la institucionalidad y la gobernanza portuaria y del sistema logístico, porque doy por descontado que es esta la oportunidad de dar un gran paso hacia el futuro respecto a aquel gran puerto que nos dejó Huergo y que ya ha más que cumplido. Ahora, es el tiempo de mirar el futuro con la grandeza que el desarrollo requiere. (EMILIANO GALLI – TRADE NEWS)

09/01/2019 #NUESTROMAR

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