Sin control para los excesos.
El documento hecho público recientemente cuestiona duramente los pocos avances logrados frente a la crítica situación de la pesca desde el anterior informe del año 2001, haciendo hincapié en la falta de controles, la incapacidad sancionatoria y la inexistencia de planes de manejo a largo plazo.
El 12 de marzo de 2008 la Auditoría General de la Nación (AGN) dio a conocer el informe de control de gestión ambiental realizado en la SAGPyA referido al seguimiento de las recomendaciones y observaciones que en su momento le formulara a la Dirección Nacional de Pesca y Acuicultura “a fin de evitar los excesos en la explotación del recurso pesquero para asegurar su explotación sustentable para las generaciones futuras”.
En la Resolución 17/08 de la AGN se aclara que el 11 de septiembre de 2007 el Informe fue puesto en conocimiento del auditado y que en atención a las consideraciones recibidas el 2 de noviembre de 2007 se modificaron algunas de las recomendaciones vinculadas con el acceso a información científica por parte del INIDEP y a las negociaciones con Uruguay respecto de la Zona Común, manteniéndose inalteradas el resto de las recomendaciones.
La AGN advierte que a pesar de las medidas que implementó la Subsecretaría de Pesca con relación a la situación crítica denunciada en el anterior informe aprobado por Resolución 69/02 “aún no se ha alcanzado o logrado el control necesario a los fines de evitar los excesos en la explotación de los recursos pesqueros para asegurar su sustentabilidad”.
Al evaluar el grado de cumplimiento de las diez recomendaciones hechas por la AGN el nuevo informe indica que un 40 por ciento de los problemas detectados no fueron regularizados, mientras que un 40 por ciento fueron parcialmente regularizados y un 20 por ciento fue regularizado.
Con relación al estado actual de la especie merluza se advierte que “continua siendo preocupante” y que entre las principales causas que contribuyen a esta situación se encuentra la alta tasa de mortalidad de los juveniles producida por el sobredimensionamiento del esfuerzo pesquero y la falta de uso de dispositivos de selectividad de las flotas que operan sobre el recurso.
Respecto al calamar illex, la AGN señala que por ser las condiciones ambientales determinantes de su abundancia se debe profundizar en la investigación científica.
Finalmente para ambas especies el informe indica que la SSPyA “no cuenta con planes de manejo a largo plazo” y “que constituyen el principal sustento del sector y que se encuentran al límite de su explotación”.
Con la firma del presidente de la AGN, doctor Leandro Despouy y de los auditores generales Oscar Lamberto, Horacio Pernasetti, Vicente Brusca, Alfredo Fólica, Gerardo Palacios y Francisco Fernández se informa que “las falencias detectadas en el control y fiscalización de la operatoria pesquera atentan contra la sustentabilidad del recurso y vacían de contenido la legislación vigente”.
También los auditores dan a conocer la opinión del sector no gubernamental consultado, señalando su coincidencia respecto a que el “primer problema a resolver es la transparencia del sistema de monitoreo y control pesquero y entre los retos del Estado figuran el prepararse para afrontar una inversión a fin de recuperar el capital natural de corto plazo y proyectarse para una inversión que cubra el mediano plazo la remoción de sobrecapacidad pesquera y de procesamiento y la reconversión de la industria”.
El período auditado se circunscribe entre el año 2002 y el primer semestre de 2006.
Pocas mejoras detectó la auditoría
Las recomendaciones
El sistema aplicado por la Auditoría General de la Nación es muy simple, en el año 2001 la AGN realizó una auditoría sobre la Subsecretaría de Pesca de la Nación y en base a las deficiencias encontradas realizó las correspondientes recomendaciones para subsanarlas.
Lo que parece no fue tan simple de cumplir. Ya 5 años después, el cuerpo de auditores realizó una nueva comprobación que dio como resultado que de las 10 recomendaciones realizadas sólo dos fueron satisfechas plenamente, cuatro parcialmente solucionadas y las restantes cuatro no tuvieron ningún resultado favorable.
Solucionado
Las recomendaciones que la AGN definió como regularizadas fueron de mero corte administrativo. La primera de ellas se refería a la falta de una estructura funcional en la entonces Dirección de Pesca y Acuicultura. Ello fue subsanado mediante el dictado de los decretos 1359/04 y 373/07, con la nueva estructura orgánica de la SSPyA.
La otra recomendación satisfecha por la cartera pesquera fue la falta de formalización de un convenio en relación a los contratos de los inspectores responsables de las tareas de control de los buques. Al respecto, en la actualidad la situación se ha regularizado mediante el Convenio 45/05 Act. 2, entre la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentos y la Fundación Argeninta.
A medias
Las recomendaciones de la AGN que fueron atendidas sólo en parte afectan fundamentalmente a la preservación de los recursos de nuestro caladero y al comportamiento de las empresas que operan sobre el mismo.
- Merluza y calamar
La principal se refiere a la recomendación realizada en el 2002 para que se arbitren los medios a los efectos de evitar los excesos en la explotación del recurso para mantener su equilibrio y cumplir con las necesidades y solidaridades intergeneracionales señaladas por el artículo 1º de la Ley Federal de Pesca, refiriéndose en particular a la merluza hubbsi y al calamar.
Al respecto los auditores destacan, entre las principales falencias detectadas con relación a la merluza, la demora en establecerse la Captura Máxima Permisible (CMP) anual de esta especie, hecho que vinculan entre otros a la demora por parte del INIDEP en establecer la Captura Biológicamente Aceptable (CBA).
Asimismo, remarcan que en varios de los años que abarcó la auditoría la Captura Declarada (CD) superó con creces a la CMP fijada, sin siquiera computar la subdeclaración estimada por los investigadores en un 10% o los descartes de la flota fresquera que consideran de un 15 ó 20%.
Sobre los bajos reclutamientos observados en el stock sur de la merluza hubbsi, los auditores mencionan entre las causas a la alta mortalidad de juveniles producida por el sobredimensionamiento del esfuerzo pesquero y a la falta de uso de los dispositivos de selectividad. Un párrafo aparte también se mereció el altísimo porcentaje de descarte de juveniles que se atribuye a la flota fresquera por su nulo precio de mercado.
Sobre el stock norte de la merluza, el informe de la AGN señala que las CBA estimadas por el INIDEP corresponden al total argentino de ese efectivo, por lo tanto deberían sumarse las capturas realizadas por el Uruguay en la Zona Común de Pesca.
Sobre el particular, agrega además que en virtud del artículo 11 de la Resolución 1388/04 se permite que las capturas íntegramente efectuadas en la ZoCoPes no sean descontadas de los volúmenes asignados a los buques. “Esta excepción es riesgosa –sentencia el informe– ya que permite una pesca indiscriminada en un stock cuotificado”.
En este nuevo informe los auditores recomiendan contar con los informes técnicos y la CBA de merluza en tiempo para poder fijar la CMP en forma oportuna y definitiva. También reclaman una mayor protección de los juveniles mediante el estricto uso de dispositivos selectivos, aumentando las zonas de veda permanentes o proyectando transitorias y disminuir el by catch de la flota tangonera.
Sobre el calamar los investigadores hacen hincapié en la necesidad de contar con mayor información científica sobre la especie dotando de recursos al INIDEP y arbitrando los mecanismos necesarios para contar con información científica de las aguas comprendidas entre los paralelos 45º y 60º S.
- Sumarios
Otra importante deficiencia detectada en el 2001 era la lentitud de los procedimientos realizados por el Área Sumarios. “Se comprobó que algunos expedientes fueron abiertos después de 3 años de haberse cometido la infracción y expedientes que tardaron 8 años en resolverse”, señalaron los auditores entonces.
A su regreso a ese área, si bien apreciaron mejoras en la tramitación, en virtud de la Ley 25.470, “el procedimiento sumarial continúa siendo extenso: ya que consta de 23 pasos”.
La AGN analizó cuantitativamente las multas impuestas y cobradas por infracciones “ya que casi la totalidad de las sanciones fueron establecidas en forma de sanción pecuniaria”.
Allí los auditores se encontraron con una nueva sorpresa. De un total de más de 110 millones de pesos determinados y notificados, sólo fueron impuestos por resolución o disposición poco más de 29 millones de pesos y peor aún, sólo se cobraron efectivamente algo más de 6 millones de pesos. Por lo tanto del total de las infracciones determinadas, se impuso el 26,8% y se cobró el 5%. “estas cifras son elocuentes respecto a la falta de efectividad de la aplicación de las sanciones para las empresas armadoras”, indica el informe de la AGN.
Los auditores advierten que la “peligrosa circunstancia de que el armador simplemente asimile la sanción como un costo más de la actividad, manteniendo inalteradas sus conductas ilegales”.
Para revertir la situación la Auditoría recomienda cumplir en tiempo y forma con el régimen disciplinario vigente, implementar medidas de carácter positivo para quienes no registren infracciones y aplicar sanciones que impliquen la parada de los buques en los puertos.
También sobre el Área Sumarios otra recomendación fue parcialmente atendida. Se trataba de la necesidad de dotarla del personal necesario para atender la demanda de expedientes. Desde el informe anterior hasta el nuevo, se incorporaron un abogado y un administrativo al Área, por lo que la AGN insiste con la necesidad de aumentar el personal del sector y dotarlo de un adecuado resguardo. Esto último posiblemente se haya resuelto con la inauguración del nuevo edificio de la Dirección Nacional de Coordinación Pesquera.
- Control de descargas
También cumplida a medidas fue la recomendación realizada en la revisión anterior sobre la necesidad de elaborar un documento con las metodologías de control y procedimiento a fin de cumplir con las tareas de fiscalización y control en materia pesquera, ya que habían detectado que los formularios que utilizan los inspectores en puerto no son uniformes en todo el país y los partes de pesca y las actas de descarga no eran formularios continuos prenumerados ni membretados.
Desde la SSPyA informaron que ambos tipos de documentos son ingresados en bases de datos en el distrito correspondiente al puerto de arribo y enviados vía e-mail a la Dirección Nacional.
Sin embargo la AGN insiste con que los formularios que utilizan los inspectores para labrar los partes de pesca siguen sin ser continuos prenumerados ni membretados, “por lo que se podría adulterar con facilidad la información”.
En el horno
También hay 4 deficiencias detectadas en el anterior informe de la AGN de las que surgieron igual número de recomendaciones que al volver a ser auditadas no se hallaron modificaciones.
Las mismas se refieren a la falta de un Registro de Reincidentes, a la falta de capacitación de los inspectores embarcados, a la insuficiente cantidad de ellos a bordo de la importante flota que opera sobre los recursos del mar y una final y casi general sobre la falta de cumplimiento de las responsabilidades que surgen de la aplicación de la Ley Federal de Pesca Nº 24.922.
- Reincidiendo
Casi como en un juego de palabras, la cartera pesquera reincide en la falta de creación del Registro de Reincidentes y de Antecedentes de infractores tal como estipula el inciso h) del artículo 7º de la Ley Federal de Pesca.
Esa anomalía fue detectada en la anterior auditoría y se había recomendado a la Subsecretaría de Pesca la inmediata creación de un “Registro de Reincidentes que permita administrar sanciones graduales según lo establece el artículo 58 de la Ley Nº 24.922”.
Según pudieron constatar los funcionarios de la AGN, el Departamento de Análisis de Infracciones y Sanciones contaba al momento de esta segunda auditoría con una base de datos de 926 sumarios que registra informalmente desde 1998, pero según les indicaron en la SSPyA “el criterio de reincidencia se aplica en función de las disposiciones firmes en sede administrativa que no hayan sido apeladas ante la Justicia”.
En virtud que no existe un registro de antecedentes de infractores a las disposiciones de la Ley 24.922, la Auditoría exhortó su implementación “a fin de aplicar el régimen sancionatorio correspondiente y evitar otorgar permisos de pesca a embarcaciones con historial en pesca ilegal, no declarada o no reglamentada”.
- Inspectores
La inadecuada capacitación y la exigua cantidad de inspectores a bordo de los buques pesqueros fueron otras dos recomendaciones que la AGN realizó a la Subsecretaría de Pesca en el 2001 y al regreso de los funcionarios seguía sin regularizarse.
En la primera visita se había detectado que no existían programas de capacitación para los inspectores embarcados pese a las múltiples tareas que deben realizar a bordo, como relevar los datos técnicos del buque, la vigencia y correcta utilización del permiso de pesca, recolectar muestras, verificar que no opere en zonas de veda, tomar datos de cada lance o confeccionar actas de infracción.
Los auditores reseñan que entre el año 2002 y el primer semestre de 2006 se registraron 3.781 infracciones y la mayor cantidad de ellas provinieron de “falsear la declaración de captura”, cometida 1.481 veces (39%) y “pescar especies no autorizadas en el permiso” que se constató en 1.593 oportunidades (42%).
Con los datos obtenidos se advierte que a pesar de detectarse violaciones a la Ley Federal de Pesca “el inspector embarcado no labra el acta correspondiente, falsea el registro de pesca o labra mal las actas de infracción”, lo que impide el inicio del sumario.
Por otro lado la AGN insiste con el reducido número de inspectores embarcados “resulta insuficiente para asegurar una inspección sistemática en los buques de pesca”. Comentarios desfavorables merecen también los inspectores encargados en los puertos de controlar las descargas.
Al respecto en el informe se señala que analizando 14 barcos al azar detectó que “en un 50% de los buques muestreados no se confecciona correctamente el parte de pesca o declaración de captura”, aclarando luego que con una diferencia que “alcanza en algunos casos el 49% y hasta un 300%” no se remitieron las actuaciones al sector Sumarios.
- Todo bastante mal
La última deficiencia detectada por la AGN sobre la actuación de las autoridades pesqueras en el 2001 fue contundente: “Las responsabilidades emergentes de la ley Nº 24.922 no se cumplen adecuadamente, ni en lo que hace a la preservación del recurso ictícola ni en los procedimientos de fiscalización y aplicación de sanciones”.
Todo quedaría en el pasado si no fuera porque las recomendaciones realizadas en aquella oportunidad merecieron el calificativo de “no regularizado” al término de esta segunda visita que incluye parte de la actuación de las actuales autoridades de la SSPyA.
El organismo de control externo del Estado había señalado que “de corresponder, deberán impulsarse las acciones judiciales pertinentes, incluso para el recupero del perjuicio eventualmente sufrido por el Estado”.
En la nueva auditoría los funcionarios de la AGN se encontraron con un panorama desolador. Por ejemplo, en el puerto de Mar del Plata relevaron documentación estadística que pone de manifiesto abultadísimas diferencias entre los volúmenes de pesca de merluza declarados y los efectivamente descargados. Los auditores detectaron que “desde agosto de 2004 31 buques superaron el volumen declarado en porcentajes que van de 15,2 a 381%; en 2005, 52 buques lo superaron en porcentajes desde un 15 a un 48,5% y de enero a octubre de 2006, 45 buques lo superaron en porcentajes que van del 15 al 427%”.
En ese mismo puerto los auditores relevaron la utilización del DEJUPA, obligatorio en la pesca de merluza y constataron que no era utilizado pero, peor aún, dicha infracción no figuraba en la mayoría de los informes de marea de los inspectores embarcados.
Si bien los dispositivos se encontraban a bordo “no tenían ningún signo visible de su utilización” lo que fue confirmado además “en el momento de control de descarga, cuando se constata una dominante presencia de ejemplares juveniles (menores de 35 cm)”.
La AGN concluye que la diferencia entre los bajos porcentajes de infracciones y las irregularidades constatadas “generan una falta de confiabilidad en el sistema de inspectores embarcados” ya que “los pesqueros no utilizan el dispositivo selectivo y los inspectores no los sancionan por ese incumplimiento”.
Una clara señal de desinterés en un control efectivo de las capturas con relación a los cupos asignados es señalada también por la AGN. En ese sentido indican que el control de las asignaciones de captura se efectúa mediante un sistema que se actualiza con los partes de pesca, pero pese a tener acceso a los volúmenes reales consignados en las actas de descarga, éstos no se computan como consumo de la asignación de capturas.
Conclusiones lapidarias
El organismo de control tiene una visión pesimista del futuro del sector y de la actuación de las autoridades pesqueras de la Nación y así lo hace notar en las conclusiones del análisis del cumplimiento de las 10 recomendaciones elaboradas en el 2001.
“Pese a las medidas implementadas por la nueva gestión de la Subsecretaría de Pesca aún no se ha alcanzado o logrado el control necesario a los fines de evitar los excesos en la explotación de los recursos pesqueros para asegurar su sustentabilidad”, señalan los auditores.
A modo de fuerte advertencia señalan que sobre la merluza y el calamar “la SSPyA no cuenta con planes de manejo a largo plazo para estas dos especies, que constituyen el principal sustento del sector y que se encuentran al límite de su explotación”.
“Las falencias detectadas en el control y fiscalización de la operatoria pesquera atentan contra la sustentabilidad del recurso y vacían de contenido la legislación vigente”, sentencian finalmente en forma lapidaria.
La posición de la Subsecretaría de Pesca
Casi sin palabras
Convencidos de que el contundente informe de la AGN ameritaba algún tipo de opinión desde la cartera pesquera solicitamos al Subsecretario de Pesca y Acuicultura de la Nación, Gerardo Nieto una reflexión sobre "Informe de auditoría de control de gestión ambiental en la SAGPyA, referida al Seguimiento de la Resolución Nº 69/02” y requerimos nos informen si desde que concluyó la auditoría, hace más de 18 meses, se han logrado avances en torno a las 8 recomendaciones que no fueron totalmente regularizadas.
Al respecto desde la cartera pesquera respondieron que “cuando la Auditoría General de la Nación hizo llegar su proyecto a esta Subsecretaría, se les informó exhaustivamente sobre imprecisiones que debían ser corregidas, aspectos importantes que no habían sido considerados e iniciativas que estaban siendo ya implementadas y que de hecho modificaron en los meses sucesivos la situación en el período auditado”.
“Este descargo –agrega la respuesta– no fue considerado en el informe definitivo, por lo que la Subsecretaria de Pesca ha hecho llegar su opinión a la AGN con el convencimiento de que una auditoria futura reflejará más acabadamente la situación actual”.
“Por otra parte, sorprende el método de evaluación de impacto ambiental que asigna a todas las recomendaciones igual ponderación sin discernir el peso relativo que pueden tener algunos logros determinados en relación con aspectos puntuales que hacen a la operatoria de la pesquería”, concluye el escueto texto enviado desde Pesca a nuestra redacción.
21/04/08
PESCA & PUERTOS
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